农村“外嫁女”权益保护司法实践探讨

一、外嫁女问题的现状和由来
随着我国社会主义经济市场化水平的不断提升，带来大量的人员流动。另一方面，工业化、城镇化进程的推进，房地产价格的快速上涨，使得农村集体土地征收补偿纠纷逐渐成为农村矛盾集中的一个领域，在这类案件中“外嫁女”相关权益问题又较为常见。在中国裁判文书网上以“外嫁女”为关键词，以民事、行政案由为范围进行检索，可以看到自2016年开始相关案件呈爆发式增长，并且其后几年一直处于高位。就分布地域来说，全国范围内除西藏自治区外，其他区域都有发生，但主要分布在广东、广西、海南、福建、湖南等南方五省，占案件总数的80%以上。“外嫁女”案件由于该类纠纷案件数量多，又缺乏明确的裁判依据，导致审理难度较大，目前已成为司法实践中的热点和难点问题，主要原因有几个：
1 虽然法律上对农村集体经济组织做了界定，但农村集体经济组织的成员资格和身份认定问题一直处于立法空白状态；
2 外嫁女问题涉及到的因素较多，常常伴随着户口的迁移，而近来离婚率攀升也使得户口的迁移情况更加多样化，外嫁女权益保护问题更加复杂化；
3 农村重男轻女思想仍未彻底根除、对村民自治权存在法律认知错误，村民习惯性地认为农村集体经济组织的土地和收益分配等天然与女性无关，村集体通过村民代表会议或村民会议决议、村规民约等剥夺了女性相关权益的情况也普遍存在。
二、广东关于外嫁女分红配股的司法救济途径
在农村外嫁女的权益保护问题中，冲突最剧烈、问题最集中的是财产权益方面，尤其是分红配股的问题，本文结合广东省的司法实践，对此进行简要的梳理和论述。
01 先向镇政府或街道办事处提起行政处理申请。
外嫁女（子女）与村集体关于分红配股的纠纷，有别于平等民事主体间的纠纷，故广东省对此类纠纷在程序上亦有特别规定。村集体不给外嫁女（子女）分红配股，一般都是以村自治章程、村规民约或村民会议的形式规定，而《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
村集体剥夺外嫁女（子女）配股分红权，有些是根据违法的自治章程规定，有些是根据村民会议决定，根据上述《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，外嫁女（子女）与村集体的配股争议，外嫁女（子女）第一步应先向镇政府或街道办事处提出行政处理申请，请求镇政府或街道办事处责令村集体分红配股，而不是直接提起民事诉讼。
02 确认行政处理申请的主体。
《广东省农村集体经济组织管理规定》(2013修订)第三条
本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。通常情况下发放分红的村集体是村社两级，也就是经济联合社和经济合作社。
外嫁女作为行政处理申请人一方，在提起行政处理申请时经常会将发放分红的社一级（即经济合作社）作为被申请人，而遗漏了村一级（经济联合社）。导致村委发放分红时又重新提起确认资格之诉，造成不必要的诉累。因此，外嫁女在提起行政处理申请时，申请人一方可以是本人及其子女、丈夫，被申请人一方是经济合作社、经济联合社，尽早确认自己及家人的成员资格。
03 列明行政处理申请的诉求。
外嫁女分红配股的前提是具有集体经济组织成员资格，因此，请求的第一点就应该是确认具有农村集体经济组织成员资格并享有其他成员同等的权益。其次，请求确认补发分红款（含一般分红和征地补偿款）应当列明具体的时间段。一般意义上的分红，法院和政府均是以提出行政处理申请之日起计算，但征地补偿作为对农村集体经济组织成员生产资料、不可再生资源的土地的补偿，属于生产资料被征收后的一次性货币补偿。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条
农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。
依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条的规定，法院认为在征地安置方案确定时，村集体每一位在册人口都有权获得相应的补偿，因此，该款项的补发不是以提出行政处理申请之日起算，应将已知的全部列明，以保障自己的权益。
04 不服行政处理决定的，再提起行政复议或行政诉讼。
镇政府或街道办事处作出的行政处理决定大致有两种结果，一是确认外嫁女（子女）具有集体经济组织成员资格，责令村集体给外嫁女（子女）分红配股，二是驳回外嫁女（子女）的处理请求。因行政处理决定是具体行政行为，行政处理决定书中的申请人与被申请人，有一方不服，均可以提起行政复议或行政诉讼，如经诉讼法院审理认为镇政府或街道办事处处理决定违法，会判决责令镇政府或街道办事处重新做出正确的处理决定，此时镇政府或街道办事处就会重新做出行政处理决定，外嫁女与村集体没有再就重新作出的处理决定提出复议或起诉的，该行政处理决定经过法定期限后生效。
05 行政处理决定书生效后，如村集体仍不分配分红款、履行决定书的事项，外嫁女（子女）可向法院申请强制执行。
实务中，行政处理决定生效后如何申请执行。以广州为例，在行政处理决定书生效后，当事人应提交行政处理决定书及相应的生效证明等资料，由广州铁路运输法院进行非诉审查，作出准予强制执行的裁定。然后，根据广州铁路运输法院作出的强制执行裁定书向所在地区基层法院申请强制执行。
三、外嫁女成员资格确认及分红配股权益的热点问题
01 如何确认外嫁女（子女）是否享有财产权益、能否进行分红配股？
外嫁女要求分红配股的前提是要具有集体经济组织成员资格。
《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法(2007修订)》第二十四条
农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。
符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条
原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。
农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。
以上规定可以看出，是否具有集体经济组织成员资格的条件是以本集体经济组织的土地为基本生活保障，以“户口+义务”为确认原则。如果外嫁女（子女）自出生之日起户口就在村集体，村集体也无法证实外嫁女（子女）没有履行义务，通常而言是确认外嫁女（子女）具有村集体经济组织成员资格。
02 村民享有自治权，村集体是否可通过决议、村规民约、章程等排除外嫁女的合法权益？
《村民委员会组织法》第二十七条
村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法(2007修订)》第二十三条
村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经营组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。
因此，村集体不可以通过决议、村规民约、章程等排除外嫁女的合法权益。
03 妇女结婚了在夫家生活但户口未迁出原村集体的，可否享有原村集体的相关财产权益？
根据男女平等的原则以及《妇女权益保障法(2022修正)》第五十六条村民自治章程、村规民约，村民会议、村民代表会议的决定以及其他涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。
在实践中，一般情况下均认为户口在原村的，不管其已婚、未婚，均依法享有本村（原村）的相关财产权益。
04 妇女因结婚户口迁出原村迁入夫家所在村集体，且未享有夫家所在村集体权益，是否享有原村的相关财产权益？
根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》的规定，原则是保障农村妇女享有相关财产权益但不重复享有，具体而言就是：若在夫家所在村集体未取得相关权益的（如夫家所在村集体实行“增人不增地、减人不减地”的），则原村不得收回其享有的合法权益；而在原居住地已享有承包地或集体收益分配等权益的，在新居住地不重复享有。《广东省农村集体经济组织管理规定（2013年修正）》第十五条第四款规定了农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消。
因此，在实务中，妇女一旦户口迁出，原村集体就会停止所有的集体分红等权益，如果妇女不能在夫家所在村集体享有相关权益，则会陷入两头空的情形。因此，对户口的迁移问题，外嫁女应妥善考虑，避免两头空的情形。
05 嫁入后已在夫家享有相关财产权益，离婚或丧偶但户口仍留在夫家所在地的，是否仍可在夫家所在村集体经济组织享有相关财产权益？
该问题的答案与问题3同理，根据《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法(2007修订)》第二十四条的规定，农经成员中的妇女离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。同时，其符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，也享有同样的各项权益。
06 外嫁女享有的财产权益是否要求在本村（原村或嫁入村）生产生活？《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法(2007修订)》中“并履行集体经济组织章程义务”具体指的是哪些义务？
我们认为，因农民外出务工的情况普遍存在，农村成员享有权利不应以其在本村生产生活为必要条件，现行法律亦未规定农经成员相关权利的享有需要以在本村生产生活为条件，因此，外嫁女享有的财产权益也不一定需要要求在本村（原村或嫁入村）生产生活。《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法(2007修订)》中“并履行集体经济组织章程义务”指的是村集体经济组织的章程中规定的义务，每个村集体经济组织的章程中规定的义务都可能有所不同，是村民自治决定的，没有统一标准，因此需要翻阅所在村集体经济组织备案的章程条款。
司法实践中，法院对外嫁女是否履行义务的举证要求在村集体，除非村集体能举证证明外嫁女没有履行相关的义务，否则，通常法院是认可外嫁女已履行所在村集体的相关义务。
07 外嫁女因结婚户口迁出至夫家所在村集体经济组织，后又迁回其娘家所在村集体经济组织的，如何认定其享有的财产权益？
我们认为基于保障农村妇女享有相关财产权益但不重复享有的原则，若已在夫家所在村集体取得相关权益的，而迁回娘家又无法保障其享有权利的，则在此之前夫家所在村不应收回其享有的合法权益；但因其生来并非夫家所在村，而其与夫家村集体经济组织的联接常常在于户口，若户口又迁出夫家的则相当于失去了联接，难以被接受其仍为夫家所在的村集体经济组织成员而享有相关权益，同时《广东省农村集体经济组织管理规定（2013年修正）》第十五条第四款也规定了农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消，又因其此前已在夫家享受相关权益，其在娘家集体经济组织的成员权益也已被收回，因此其集体经济组织成员权益在现实中难以得到保障。故非必要情况下，在迁出后已在夫家享有农经成员财产权益的，不建议再次迁回娘家。
四、外嫁女（子女）成员资格确认及相关分红案件审理的新变化
01 妇女因结婚户口迁出原村迁入夫家所在村集体，并不必然享有夫家所在村集体的成员资格和相关财产权益。
根据《妇女权益保障法(2022修正)》第五十六条村民自治章程、村规民约，村民会议、村民代表会议的决定以及其他涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。
通常而言，妇女嫁入夫家，户口迁入后是享有夫家所在村集体的相关财产权益。但若村集体以妇女迁入前是城镇居民户口，不认可妇女的集体经济组织成员资格并不发放分红待遇的，在广州铁路运输法院（2021）粤7101行初4760号、广州铁路运输中院（2022）粤71行终2613号行政判决书中， 一审、二审法院对村集体的该理由予以支持。法院认为依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口+义务”原则，具有农村集体经济组织成员资格的前提是农业户口的农村自然人，而不是拥有居民户口的城市居民。虽然户籍登记改革取消农业户口、非农业户口的表述差异，统一登记为居民户口，但农村居民和城镇居民的实质性区别并不因户籍登记改革而消失。如户口性质为居民户口，则不属于必须依靠集体经济组织的土地产出取得生存、生活保障的情形，不符合成为集体经济组织成员的前提条件。因此，在此情形下，外嫁女是否享有夫家所在村集体的成员资格，需要理事会或者成员大会表决确定。
02 妇女考上公务员或者事业编单位，户口一直在原村集体的，并不必然享有原村集体的相关财产权益。
如前所述，是否具有集体经济组织成员资格的条件是以本集体经济组织的土地为基本生活保障，以“户口+义务”为确认原则。但村集体通过决议、章程等排除该部分外嫁女的权益，在实践中，法院是予以支持的。如广州铁路运输法院（2022）粤7101行初3104号、3106号行政判决书中，法院认为：其一，村集体通过的决议等内容是其自治的范围，没有违反法律、法规的强制性规定。其二，妇女如考上公务员或事业编单位，则已享受国家财政给与的各方面补贴及待遇，不再以农村集体经济组织的土地为基本生活保障，在此情况下，原村集体不认可外嫁女的集体经济组织成员资格并停发待遇，符合村民自治要求，没有损害外嫁女的权益。
03 妇女结婚后，其未成年子女户口随父或随母发生迁移变动，并不必然享有父母所在村集体的成员资格和相关权益。
如前所述，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定，外嫁女自出生起户口一直在所在的村集体，并履行相应义务，当然具有所在村集体经济组织成员资格及权益。同理，外嫁女的未成年子女同样具有该集体经济组织成员资格并享有同等权益。但未成年子女如出生时户口登记在父母一方所在地，后迁入至另一方所在地，则并不当然享有父母一方所在村集体成员资格及相应权益。
广州铁路运输法院（2017）粤7101行初3425号、广州铁路运输中院（2018）粤71行终1337号行政判决书认为：
根据《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作终几个突出问题意见的通知》第一点：“实行婴儿落户随父随母自愿的政策……“的规定，未成年子女可以随父登记入户，也可随母登记入户，该情形并不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定的户口迁入、迁出集体经济组织所在地的情形，应适用第十五条第二款的规定，未成年子女若户口迁入父亲一方所在地，则享有父亲所在村集体经济组织成员资格并享有同等福利待遇。
但近两三年来，法院裁判的方向发生了变化。如广东省高院（2019）粤行终1419号、广州铁路运输法院（2021）粤7101行初937号行政判决书对以上判决书的观点持否定态度。广东省高院认为：
《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作终几个突出问题意见的通知》认定未成年人在成年之前具有选择随父随母落户的权利。但该《通知》仅解决了未成年人的相关户口问题，不属于成员资格确认有关的管理规范。未成年人是否具有集体经济组织成员资格应适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定，该规定对户口迁入迁出人员是否成年并未作出界定，均应按照组织章程规定，由社委会或者理事会审核和成员大会表决确定该未成年人的成员资格。
以上处理程序是以广东省内的政府、人民法院处理过的案件为蓝本总结而成，其它省的政府、法院也有不尽相同的做法，有些法院在外嫁女（子女）没有申请行政处理就直接受理外嫁女（子女）请求集体组织分红的申请，然后在民事案件审理过程中直接认定该外嫁女（子女）是否有集体组织成员资格。全国各地处理方法不一致的原因是没有统一的规定规范，相关部门应当尽快出台针对该类型案件的处理指引，统一处理、裁判标准，避免各地出现处理不一的情形。
五、外嫁女权益保护的建议
综上所述，外嫁女权益保护的程序性要求较高，并且各地的司法裁判标准也尚不统一，给外嫁女的权益保护设置了一定的门槛。建议外嫁女在知悉村集体侵害本人权益时，应及时寻求律师帮助，依法依规提起维权程序。而对外嫁女子女及因婚姻迁入女方户籍的男方，在子女出生后或户口迁入后，也应尽早提起行政处理申请确认成员资格，对后续未发放的分红可以随时主张权益。