诉源治理视域下先行调解制度研究

编者按
“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力”，是我国当前纠纷治理制度体系建构的方向。在这一目标设定之下，先行调解制度的意义和作用就进一步凸显。现行《民事诉讼法》第125条在立法层面确立了先行调解制度，但该条文仅为原则性、框架性的，缺乏具体的运行规则和操作标准，实践中尚存在较多需要进一步探讨解决的问题。课题聚焦这一论题，在系统梳理我国先行调解制度历史沿革和法律法规演进过程的基础上，立足实践、聚焦问题，提出“一体化、一站式”的先行调解制度构建路径。
诉源治理视域下先行调解制度研究

引 言
在“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力”的目标导向下，我国当下的纠纷解决格局，更加注重共建共治共享的现代化治理理念，更加强调矛盾纠纷的源头预防和前端化解。在此形势下，先行调解制度的意义进一步凸显。先行调解是我国多元化纠纷解决制度的重要组成，既有悠久的历史渊源和深厚的文化底蕴，更有新中国的立法和司法实践创新发展，也有域外经验可资借鉴。
但任何一个宏大构想，都需要系统性的制度性支撑，才能真正让理想之花在实践的土壤里中发芽、成长、绽放。当前，先行调解制度在社会治理现代化的浪潮中，发展遇到新的情况，既有新机遇，更有新挑战。应当说，先行调解制度改革已经走到关键的十字路口，既要鼓励基层的探索创新，也要加强顶层设计，统筹立法、司法、行政及各类调解组织的一体化发展；既要考虑先行调解的功能定位与未来发展模式，又要统筹纠纷解决制度改革的整体协调推进。这些问题能否妥善解决，直接关系到我国先行调解乃至纠纷解决制度效能改革的进程。对此，本文以我国先行调解制度发展历程为基础，对当前实践进行全面梳理、深入分析，并在此基础上展望先行调解制度的未来发展路径。
第一部分 先行调解制度的历史沿革与时代内涵
在深化法治领域改革，深入推进司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，特别是“把非诉纠纷解决机制挺在前面”的新时代、新形势、新任务背景下，先行调解制度需要从功能再定位、立法再补缺、机制再完善等方面进行系统建构。
一、我国先行调解制度的发展历程
（一）我国实践的历史沿革
新中国成立以后，特别是改革开放以来，我国的调解制制度经历了从传统走向现代的过程，可划分为建国初期、改革开放初期和本世纪以来三个发展阶段。
1.建国初期多元纠纷解决机制及其模式的初步建立
建国初期在废除六法全书和改造旧司法机关的同时，面临着百废待兴、社会秩序尚十分不稳定的状态，为适应当时纠纷解决的需求，中央人民政府政务院于1954年3月颁布了《人民调解委员会组织通则》，正式以法律形式确立了人民调解委员会的性质、地位、工作制度等内容。在司法系统内，解放区形成的马锡五审判方式，即深入基层进行调查研究，通过审判与调解相结合的办案方法及时化解争议，也开始被引入民事诉讼制度，逐渐形成了以发挥法院调解重要作用为特征的中国民事审判模式。“这种民事诉讼制度与遍布城乡以及各个团体单位的人民调解一起，构成了现代中国纠纷解决的一种特有的多元化机制，这种机制即为国外研究者所称的‘东方经验’，并把中国誉为ADR先进国。”在这一时期，纠纷解决机制已经形成司法、行政和民间三种力量并存，并分工协作、相互补充的格局。
2.改革开放初期法治建设高潮对调解制度的抑制
进入上世纪80年代，市场经济体制的逐步建立、社会结构和社会组织体制的转型、法治建设的高速发展等诸多社会因素，都导致了社会转型期的各种矛盾冲突与纠纷解决活动及其机制中的猛烈碰撞，对纠纷解决制度带来的最大变化即为人民调解、行政调解制度的弱化和衰退。1978年，十一届三中全会召开，此后修改宪法、制定新法，法治建设步入恢复重建、持续发展、形成中国特色的光明大道。这一时期，纠纷解决方式的特点呈现为，纠纷解决向司法机关集中，资源配置向司法机关和诉讼程序倾斜，除仲裁之外的各种民间性和行政性代替性纠纷解决方式机构的权限和效力受到严格的限制，对其他纠粉解决方式的制度建设和投入也相对较少。甚至有观点认为，已有的调解等代替性纠纷解决方式，作为现代化进程中的一个阶段性制度或现象，将随着法治的进步而逐步消亡。
3.本世纪以来多元化纠纷解决机制的改革与重构
本世纪以来，随着经济社会的进一步高速发展，法院案件受理量陡增，“诉讼爆炸”给法院带来较大压力，法院开始作为多元化纠纷解决机制的引导者探索建立新型的纠纷解决制度。如2003年上海市长宁区法院在全国率先将人民调解组织引进法院设立人民调解窗口，开创了“人民调解进法院”的先河，随之法院附设人民调解工作室的做法也被最高院认可。最高人民法院于2004年的“二五改革纲要”中首次提出多元化纠纷解决机制改革，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将完善多元化纠纷解决机制作为一项改革任务，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行了战略安排。这一系列的顶层部署均体现出党中央对纠纷解决架构作出的战略调整，将“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”作为改革的目标，将构建具有中国特色的多元化纠纷解决机制作为改革的任务，在此阶段我国多元化纠纷解决机制的改革进入了发展的“快车道”。
（二）法律法规的演进梳理
1.审前调解即司法调解阶段
2003年，最高院颁布的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中，首次提出“先行调解”，是指法院对部分民事案件于立案之后至开庭审理之前所采取的一种解纷方式，即审前调解，也有学者将此调解方式称为“立案调解”。2004年8月颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第1条，再次明确“在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解”。2008年，最高院出台《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，明确提出各级法院要将调解工作贯穿于立案、审判和执行的各个环节，把调解作为处理案件的首要选择，该意见试图建立一种“先调解，后审理”的司法工作模式。
2.法院附设ADR即诉调对接阶段
2009年，最高院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中提出，“法院在收到起诉至正式立案之前，可以依职权或依申请将纠纷委派至具有调解职能的组织进行调解。当事人不同意调解或者调解失败的，应当及时立案。”2012年修订的《民事诉讼法》新增第122条（即现行《民事诉讼法》第125条）规定，基本沿用了这一表述，且增加了“先行调解”这一用语：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”当时全国人大法工委对《民事诉讼法修正案（草案）》所作的说明中指出，“先行调解”是作为完善调解与诉讼相衔接机制的措施之一写入《草案》的，将先行调解写入法律的最大意义是在法律层面确立了在立案前法院即可进行调解。司法实践中又进一步将《民事诉讼法》规定的先行调解制度（除法院自行开展的审前调解外），根据是否已经立案细分为委派调解和委托调解两种方式。
3.非诉前置即诉源治理阶段
2019年全国政法工作会议上，习近平总书记提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。同年，最高院在“五五改革纲要”中明确要求，深化多元化纠纷解决机制改革，对具备调解基础的案件，按照自愿、合法原则，完善先行调解、委派调解工作机制，引导鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷。2021年，中央全面深化改革委员会第十八次会议再次强调把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控。这一系列的部署决策均体现了中央对于纠纷解决架构作出的战略调整。在这种发展方向的指导下，我国在解纷资源的配置上，应加大向纠纷前端的投入，构建基层治理新体系；在解纷程序的安排上，应建立调解等非诉机制先行或前置的原则。
二、先行调解制度的时代价值
（一）提升纠纷解决制度整体效能
关于当代纠纷解决的方式，国内外多数学者的观点认为，包括和解、调解、仲裁及诉讼四种。社会对纠纷解决的需求是替代性纠纷解决方式产生和发展的功能性动因。社会对诉讼的期待明显过高，对于其局限性和弊端的认知则不够客观，社会的过度法制化或者畸形法制化导致了“治理的困境”。中国社会转型的结果是社会主体的自主性和自治性都大为增强，把一部分解纷资源从国家体制中剥离出来交给社会，对减轻司法压力和促进市民社会的构建都是极有意义的转变。现代社会中的各种代替性纠纷解决方式的功能就是通过其自身的特点和优势，在解决纠纷方面起到对诉讼审判制度补偏救弊、分担压力和补充代替作用，从而减少社会在纠纷解决方面的成本和代价，更及时有效地调整人际关系和社会关系，并有效地节约司法资源。
（二）促进社会治理能力的现代化
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善多元化纠纷解决机制”，党的十九大指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。这一系列战略目标的提出，体现了我国治国理念从“管理”到“治理”的转变，强调多元主体的参与与互动，强调整合资源，充分调动各类主体的积极性，进而实现国家、社会、个人的共同参与、共同协作、共同治理。先行调解制度的题中之义，即在“共建共治共享”的理念为指引下，充分发挥其整合社会解纷资源、合理分流案件、提升纠纷解决实效的功能。
（三）推进司法体制改革纵深发展
一个和谐稳定发展的社会，既需要建立公正高效权威的司法系统，更需要构建公民自治、社会共治、多方参与、司法保障的多元化纠纷解决体系。“案件分流和程序多元已成为本世纪以来司法改革的总体趋势。”随着社会利益纷争的增加，诉讼快速攀升，大量纠纷进入法院，甚至出现滥用诉权的现象。相比之下，民间解纷机制和协商自治能力较弱，社会团体和组织化解纠纷的机能生成困难，信访的激增与行政机关解纷能力弱化形成突出矛盾，转型期的纠纷解决成为发展的瓶颈问题。在这种背景下，必须探索推进多元化纠纷解决机制改革，并将其纳入司法体制改革的重点内容。
第二部分 先行调解制度的实证探析与问题检视
先行调解制度在实践运行中还存有不少发展困境，尚未形成有机联动的解纷格局、尚未建构起科学合理的运行规则、尚未供给全面充足的相关保障。为进一步发挥制度作用，需立足实际，深刻剖析存在的问题及其产生原因。
一、有机联动的多元解纷新格局尚待完善
（一）各方职责有待进一步落地
1.统筹推进职责有待加强
多元化纠纷解决机制改革是一个系统工程，涉及党委、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体，需要有一个强有力的领导、统筹部门。一些已出台的地方性法规均要求各地党委应在综合治理、平台建设、机制建设等方面发挥领导决策、统筹资源、工作协调等作用。但在实践中，一些地方党委和政府对该项工作的重视还不够，还停留在化解纠纷是司法系统的职能、是维稳工作的要求这一固有认识中，使得该项工作尚未进入党委、政府的法治建设规划和议事日程，进而导致统筹协调不足、落地效果不强、机构设置空转等问题。
2.司法职能定位有待清晰
在多元化纠纷解决机制改革进程中，法院发挥了重要作用，取得了法院附设ADR制度的构建、专职调解员队伍的组建、诉调对接平台的建立、司法确认制度的创设等一系列改革成果。但因法院自身难以统筹协调和指挥调度其他条线的解纷资源、事权资源，其难以承担多元化纠纷解决机制改革的统筹和主推职能。特别值得深思的是，法院诉调对接功能逐步演绎和异化成了全社会矛盾纠纷解决机制的窗口和前台，进而导致法院诉讼服务体制机制的过度延伸和扩张。
3.相关部门合力有待强化
多元化纠纷解决机制建设是一个庞大的系统工程，其中的非诉讼纠纷解决机制涉及面广，既包括公安、教育、民政、市场监管、文化旅游、卫生健康、金融管理等行政调解，也涉及各街镇、社区等基层调解，以及金融、交通、医疗等行业性专业性调解，但各主体在纠纷多元化解工作中的调解合力尚未充分发挥。司法行政部门具有管理人民调解组织、律师事务所、基层法律服务所、法律援助机构等主体参与化解纠纷的职责及经验，其在非诉讼纠纷解决资源的牵头推进作用有待进一步明确与体现。
（二）诉讼参与人对调解的认可度有待进一步提升
1.当事人对公权力还存在过度依赖心理
我国传统上民众有依赖权力解决纠纷的倾向，改革开放后，经济基础的变革引发了一系列社会变动，原有的地域和单位的组织结构发生了解体和功能转化，更加刺激了纠纷当事人对权力的依赖，甚至超越了对法院的诉求，一大批纠纷直接或间接地诉诸信访部门、政府机构，成为社会不安定因素。 同时，诉讼在法治理念的传播与推广过程中，获得空前的重视，也承担了过高的期待,不仅被视为社会正义的最后一道防线,还正成为第一道甚至是唯一一道防线。这一方面说明了社会解纷机构及其解纷功能的缺失,另一方面也暴露出对法院解决纠纷过分倚重。
2.部分律师对调解仍有拒斥心理
部分律师、法律工作者出于诉讼代理收费经济利益最大化的考虑，不愿协助调解，这是由律师职业市场化性质所决定的。律师排斥先行调解的原因，主要集中在代理费的收取上，多数律师反映如果纠纷在法院立案前就达成和解协议，不少当事人认为律师并未完全履行委托事务，要求部分返还代理费用或是拒绝交付剩余代理费用。并且，随着“先行调解”制度为公众所熟悉，调解员成为“先行调解”的主要主持者，作为诉讼代理人的律师所起的作用难以体现，这种心理也影响到律师对先行调解的接纳度。
（三）法治解纷资源供给不足
1.全国性专门立法缺失
在中央的统一部署之下，法院系统作为多元化纠纷解决机制改革的主要推动力量取得了一系列改革成果，特别是2016年6月最高院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，总结吸收了这十年的改革经验，对构建多元化纠纷解决体系具有里程碑式的意义。在地方层面，部分地方人大常委会大胆探索、先行先试，2015年《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》作为中国第一部促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规，开创了我国多元化纠纷解决机制立法的先例。紧接着，2016年国内第一部省级多元化解机制地方性法规《山东省多元化解纠纷促进条例》出台。随后，黑龙江省、安徽省、上海市等省市多元化解纠纷条例相继出台。但是，这项改革如果仅停留在司法政策层面、地方层面，仍然存在立法层级较低、改革措施分散单薄、体系框架缺乏系统性、部门职责功能划分不清晰、各地发展不均衡、各种纠纷解决途径发展不平衡等诸多问题，亟须制定一个全国级、综合性的多元化纠纷解决机制建设法律，才能让此项改革政策得到强有力的立法支撑。“该体系建设的核心任务即包括制定一部具有中国特色的定位准确、职责清晰、科学规范的多元化纠纷解决机制建设法律。”
2.传统型、家事型人民调解式微
先行调解制度最初是在人民调解领域展开。人民调解作为发展最早、人员最丰富调解资源，在基层简单家事、邻里等民事纠纷调解中发挥了主力军作用。但随着商事纠纷、金融纠纷等专业性、行业性纠纷占据着越来越高的比例，人民调解因缺乏解决复杂纠纷的能力，已无法适应现代工商社会跨地域、多样性、复杂性的纠纷形态。“开放商事争议解决服务的市场,发展非官方提供的商事争议解决机制,不仅有助于缓解商事争议解决服务紧张局势,而且有助于提升商事争议解决服务市场的竞争性,还可以拓展我国在国际商事争议解决服务方面的市场份额。”
3.社会化、专业性调解力量匮乏
随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，各种矛盾纠纷呈现出复杂性、多样性、专业性和面广量大的特点，行业性、专业性调解组织作为矛盾纠纷多元化解的重要组成部分，调解行为的专业性、规范性，调解结果的示范性、指引性，既是其鲜明特征，也是优势所在。虽据司法部的数据显示，全国行业性、专业性人民调解组织已达4.3万个，可调处百万余件纠纷，但作用主要集中在医疗、道路交通、劳动争议等传统民事领域，由于人民调解员的补贴较少、专业知识不足、经验较少，故对于化解新类型、专业性纠纷的作用甚微。目前我国行业性专业性调解组织还处于发展的起步阶段，呈现出数量少、调解人员缺乏、各地发展不均衡等问题。
二、科学合理的先行调解规则亟需完备
（一）先行调解的配套制度不完善
1.案件的分流分级欠精细
目前调解组织与诉讼机制衔接的第一环节即法院的案件分流。何种案件适宜调解，何种案件应直接启动诉讼程序，这均需要法院程序分流员的甄别。法院在委派调解或引导当事人先行调解的过程中，通常只审查该案是否属于本院管辖，尚未把是否适宜调解、是否存在申请保全紧急情况、是否已经过前期调解等因素纳入重点审视范围。虽然最高院《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》等文件中均提出法院可以设置“程序分流员”一职，但实践中却没有专职人员担任这一角色，也缺少案件标识等制度来精细化落实繁简分流机制。
2.调解程序前置规则缺失
为了给当事人提供更多的程序选择权，发挥社会调解组织的作用，中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提出探索调解前置程序改革。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条也探索在某些案由中推进调解前置。但上述规定因受制于民事诉讼法确立的调解自愿原则而难以落地。同时，在理论层面也存在对调解前置的概念界定不清的障碍。主要是对调解前置的时间点存有分歧，有学者认为调解前置程序是诉前（立案前）调解先行，特定类型化纠纷必须经调解组织调解后才能提起诉讼；有的认为是立案后开庭审理前的调解先行，由法院专门调解人员主持审前调解；还有学者认为调解前置是指裁判前的调解。
（二）先行调解相关流程不明确
1.启动方式及调解期限不清
从体系解释、目的解释的角度出发，均可以得出先行调解为立案前的调解这一结论，这一认识在理论和实践界也趋于统一。而立案前的调解，实践中一般称“诉前调解”，又有两种启动方式：一种是法院委派调解，即经当事人申请或者人民法院引导后当事人同意调解的，人民法院可以在登记立案前，委派特邀调解组织或者特邀调解员进行调解，且根据最高法院于2020年1月发布的《关于进一步完善委派调解机制的指导意见》，此种调解方式的调解期限、材料衔接等方面均有明确的规定和要求；而另外一种启动方式是当事人自行申请人民调解、行政调解、商事调解等非诉纠纷解决方式的，除部分行政调解涉及调解期限、流程等规定，一般均无统一、明确的调解期限和相应程序的要求，这不利于非诉纠纷解决方式的规范发展，从而影响了当事人对此种解纷方式的接受度和信任度。
2.通知参与调解的效力留白
因纠纷尚未正式立案，当事人拒绝签收或不按约前往调解不会产生任何后果，导致送达效果及调解程序启动效果不佳。甚至部分当事人因在诉前调解中了解了相关诉讼情况，当案件调解不成进入诉讼程序后，故意逃避签收诉讼材料或提前恶意转移资产，进一步加剧了诉讼中的送达和处理难度。上述问题产生与调解前置程序及相关配套机制的缺失有关联，建立调解前置的法律制度已经成为突破多元化纠纷解决机制发展瓶颈的关键。
3.防范虚假诉讼规则的缺失
当前调解阶段是虚假诉讼的“多发地”和“重灾区”。所谓虚假调解，是指双方当事人为了牟取非法利益，虚构事实，恶意串通，以获取法院出具的调解书或司法确认裁定书的行为。虚假调解是虚假诉讼的一种常见方式，虚假诉讼常以调解结案，当事人利用调解文书与判决书具有同等的法律效力，即生效后不能上诉，且以双方达成调解协议为由降低法院的实体审查强度，以牟取非法利益、损害他人的合法权益。虚假调解多发的原因主要有以下三点：一是调解员专业素质良莠不齐。当可能存在虚假诉讼的风险时，对纠纷处理者的法律水平要求较高，要在调取证据、审查证据链、事实判断等方面更加专业和谨慎，现实中调解员队伍还没有达到专业化、职业化的要求；二是法院对调解的盲目追求。这一方面是法院应对“调撤率”考核的功利需要，另一方面也是法官为缓解工作压力的消极选择。三是调解过程中的原则淡化。调解因当事人对纠纷达成一致协议，故法官容易放松对基础事实的查明。
（三）与诉讼制度的衔接存在缝隙
1.调解不成后与法院立案程序的衔接不畅通
法院委派调解案件的分流、衔接机制已经较为完善和顺畅，这一方面的主要问题是当事人前往各地非诉讼争议解决中心或其他社会调解组织申请调解的，调解不成时如何与诉讼程序衔接。这一问题产生的根源是多种非诉解纷方式没有形成统一管理、统一推进、其主管部门与法院之间没有建立联动衔接机制及相配套的统一信息化平台。
2.调解中审评鉴等辅助性工作的开展与效力待明确
调解与诉讼之间关于辅助性事项的效力衔接问题，一直是先行调解制度面临的困境之一。在一些建设工程合同、房产、企业破产等纠纷中，往往需要先进行资产评估、工程审计、工程质量鉴定等，需要通过上述审计、评估、鉴定来认定事实、确定损失等，这些“科学证据”对法官证据采信和事实认定的影响也日益明显。调解中能否启动审计、评估、鉴定程序，效力能否可以及于诉讼阶段；当事人在调解过程中确认的无争议事项在诉讼中属于免证明事实还是仅作为证据使用；调解中的送达情况能否沿用至诉讼环节，上述问题都直接影响着调解的实质化推进及调解的效力实现。
3.司法确认制度存在运用少、启动难的困境
司法确认制度是衔接非诉讼与诉讼制度的关键一环，然而该制度目前在实践中运用少、启动难。主要原因：一是委派委托调解模式下，当事人出于对履行情况的担忧均要求法院出具调解书。实践中出于对自行履行情况的担忧、对法院调解书的重视等想法，绝大多数当事人都选择法院出调解书这一路径。二是法官倾向选择全面式、实质审的方式审理经调解组织调解的纠纷。司法责任制改革后法官对案件质量终身负责，达成调解协议的案件可能存在恶意、虚假调解损害第三方利益等情形，法官对调解员的专业水平、职业道德方面也存有一定担忧。故多数法官会选择让双方当事人出庭，对该调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，形成内心确信后再出具调解书。
三、全面充足的相关保障仍未到位
（一）专项性、全方位的财政保障需到位
1.一站式解纷中心建设未普及
中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，要求到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，其中具体包括依托法律援助组织、乡镇（街道）司法所等现有资源，推进公共法律服务实体平台建设。实践中，有一些省市已建立起一站式社会矛盾化解中心，实行矛盾调解中心标准化、实体化运作，全面整合司法、行政、纪检、社会等各类资源，实现来访事件“受、导、访、调、仲、诉、援、评、督”全链条闭环管理，全面推行社会矛盾纠纷“一窗受理、一揽子调处、一条龙服务”。这一实体平台能够实现整合解纷资源、提高解纷效率、加强诉源治理等目标，是值得复制、推广的有益经验，但目前看来这一举措尚未在更广范围内得以普及。
2.调解人员的补贴待提高
目前调解的收费分为三种模式：一是人民调解、行政调解不收取费用；二是在律师调解等领域实行政府补贴与当事人付费结合；三是商事调解组织等按照市场化模式运行，由当事人支付调解费用。实践中，人民调解经费保障整体水平仍然偏低，如贵阳市专职人民调解员固定补贴每人每月仅160元，办案补贴虽然每件有50-500元，但调解一起疑难复杂纠纷往往需要多人共同参与，补贴平均到人头已所剩无几。其次，在律师调解、市场化运行的调解组织发展初期，独立案源少，主要依靠法院的引导、分流，调解市场尚未形成。在这种法院委派、委托调解的模式下，有些调解组织仅靠法院或政府的补贴生存，但政府的补贴往往不足，难以维持调解组织的正常运营。如浙江汉鼎律师事务所调解工作室的收费模式为，法院等分流来的案件律所不收取当事人任何调解费用，政府或法院对调解的律师进行补贴，但一个调解案件补贴往往只有三五百元。调解员的收入与付出不成正比，影响了调解员的积极性。
（二）专业化、职业化的调解队伍待建立
1.调解组织准入、退出机制未构建
人民调解、行政调解等传统调解组织在管理上较为规范，目前问题主要集中在社会调解组织。社会调解组织多登记为“民办非企业”，注册登记时仅需符合国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定的“经业务主管单位审查同意；有规范的名称、必要的组织机构；有与其业务活动相适应的从业人员；有与其业务活动相适应的合法财产；有必要的场所”这五项要求即可，没有更多针对性要求。而且调解组织设立后，一般处于民政、司法、法院三者的监管空白地带，民政局只负责成立登记等行政性事务，司法局的管理重点在人民调解组织，对社会调解组织的管理缺乏明确的授权和有效经验。而法院在业务上与调解组织有联系，但既不是业务主管部门，也没有考核、退出等的决定权，处于“无权管”的尴尬境地。
2.调解员专业素质和调解水平参差不齐
目前各类调解组织在数量上已成一定规模，但调解员的职业能力与实际需要还有较大差距。由于没有对调解组织的统一管理制度，调解员的资质认证、准入标准都缺乏明确规定，调解培训缺乏管理的系统性和高层次性，调解职业道德准则还未形成统一规范。国内高校还普遍没有设置冲突管理、纠纷解决等专业课程，欠缺专门人才培养方式。上述问题制约了调解员朝着专业化、职业化方向发展。实践中，虽有开展人民调解员相关培训，但培训内容和形式也较为单一，尚未建立完善人民调解员培训课程体系和质量评估体系。
（三）统一、共享的信息化平台未畅通
1.统一的信息化平台未建立
“没有信息化就没有现代化。”在解纷现代化体系中，运用互联网构建新型在线纠纷解决机制，是体现解纷能力现代化的重要标志之一，在线纠纷解决机制（ODR,Online Dispute Resolution）的快速发展为我国的多元化纠纷解决机制提供了新的思路。我国在线纠纷解决平台包括3个层级：一是互联网企业自身的在线纠纷解决平台设计及机制建设，如：淘宝网的大众评审团模式纠纷解决平台、新浪的微博社区调解平台等。二是全国法院系统统一的在线纠纷解决平台。三是相关政府部门建立的矛盾纠纷预防化解平台。但我国的ODR发展起步迟，未形成统一的纠纷解决平台，各种纠纷解决资源尚无法共享共用。
2.与法院诉讼平台的对接不畅通
建设全国统一的在线纠纷解决平台是ODR机制发展的方向之一，统一平台可以聚合全国性的调解资源，通过互联网标准服务实现调解资源和调解需求在全国范围的匹配和对接。要实现这一目标还需要分两步走，第一步就是各类调解组织均建立信息化平台并实现与法院诉讼平台的顺畅对接，第二步才是整合、归并、兼容，实现调解平台的统一。目前还存在解纷入口分散、数据共享不畅、业务协同不足、用户体验感不好等问题。调解组织的在线纠纷解决平台应设计统一的诉调对接数据接口，确保与法院系统进行无缝对接，实现立案、调解、诉讼各环节融合双向贯通，保障诉前调解、诉中调解、司法确认的顺利进行。
3.在线调解及在线确认规则不完备
为增加当事人对ODR解纷机制的认可和信任，必须建立更具普遍性、权威性、中立性的解纷规则。线上解纷规则不仅是线下规则的“搬运”与演变，更意指特有规则的创设与完善。近年来，法院系统主动适应互联网时代发展要求，稳妥有序地推进完善案件在线审理机制，杭州、北京、广州三家互联网法院利用先发优势，探索构建全流程在线审理机制，其他各地法院也依托“中国移动微法院”诉讼平台，逐步推广适用在线诉讼。各地法院尽管积累大量经验，但也存在在线调解和司法确认效力不确定、规则不明确、标准不清晰、程序不统一、操作不规范等问题。如何通过程序规则确保调解员的中立性和当事人充分陈述的权利及处分权，如何确定调解程序中电子送达的效力，如何审核电子证据的合法性和客观性问题，都需出台明确的规则。
第三部分 一体化、一站式先行调解模式的建构
先行调解制度作为多元解纷机制的重要组成，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，因此必须坚持全局视野、系统思维、制度引领，以“一体化、一站式”为目标，从格局、制度和队伍三个维度予以整体性、协调性地推进与完善。
一、构建“各司其职、高效联动”的多元解纷新格局
（一）坚持以“党委领导、政府负责”为引领
1.明确各级党委及政府的领导统筹职责
党的十九届四中全会提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。“党委领导、政府负责”明确了各级党委和政府在推进社会治理过程中的统筹推进职责，要将多元解纷工作纳入各地党委和政府“一把手”的重点关注视野和具体议事日程，并建立相应的议事、决策、统筹、督办、总结等常态工作机制，并成立如“多元化纠纷解决机制建设领导小组”及其办公室等机构，推进相关解纷资源包括人员、场所、资金与纠纷的一体统筹、一体谋划，实现多元解纷制度和社会治理体系的提档升级。
2.提供专项性全方位的财政经费支持
必须从国家层面上通盘考虑、整体规划纠纷化解的经费保障问题，并逐步建立以政府支持为主、纠纷解决行业收费为辅、公益性和市场化运作相结合的经费保障机制。首先，要继续加大国家财政对人民调解、劳动争议调解仲裁等工作的投入，坚持不收费的原则，由各级人民政府将所需经费纳入财政预算予以保障；其次，对于行政调解及由行政主管部门设立的行业调解组织，应由相应主管部门将其工作经费纳入本部门预算， 提供必要的工作条件；再次，对其他公益性调解组织按照规定提供补贴或者引入政府购买服务方式；最后，针对复杂的商事、金融、知识产权等专业领域的纠纷，应提倡市场化发展的原则，允许提供有偿服务，并对收费制度予以规范和公示。
3.科学分配职能部门职责并强化考评
各地人民政府应当将促进多元化解矛盾纠纷工作纳入有关法治建设规划中，加强预防和化解矛盾纠纷能力建设与经费保障，培育化解矛盾纠纷的社会组织，组织协调和督促相关部门落实多元化解矛盾纠纷工作职责。同时，根据已有的立法例及实践经验，应将司法行政部门定为统筹推动完善各类非诉讼纠纷解决方式职责的主管部门。司法行政部门应推动完善各类非诉讼纠纷解决方式，并与诉讼进行对接；指导人民调解、行政调解、行业性专业性调解工作，促进各类调解的衔接联动；推动律师事务所、公证机构等法律服务机构和法律工作者、志愿者参与矛盾纠纷化解。将“万人起诉率”等促进多元化解纠纷的工作指标纳入职能部门的考评中，督促相关部门有效落实多元化解矛盾纠纷的工作职责。
（二）坚持以“社会协同、公众参与”为推动
1.引导公众树立“调解优先”的解纷理念
新时代的调解制度，既不是传统解纷方式的简单延续，也不是对西方ADR潮流的模仿照搬，而是建立在我国社会和法治发展的实际需要之上，将中国崇尚和谐的传统与当今世界追求协商共赢的文化融会贯通，构成了极富中国特色的制度优势。应依托法院诉讼服务中心职能，充分利用诉讼引导、电子显示屏、宣传展牌、操作手册、新媒体平台等形式，强化宣传先行调解的规定及其优势。同时在立案咨询时，立案法官应再次说明先行调解工作机制，对家事、相邻关系、小额债等符合调解范围的案件，及时告知当事人先行调解的灵活、高效、成本低、非对抗等优势，主动引导当事人选择非诉途径解决纠纷，并指导先行调解立案的操作流程。在律师收费制度上，可以借鉴德国等域外立法，即为鼓励律师促成当事人和解，规定如果当事人之间达成和解，则律师可以得到全部律师报酬。从而将律师与当事人的利益统一起来，提高和解达成的机率。
2.培育、扶持市场化运行的调解组织
当事人要为调解组织或调解员提供的调解服务支付一定调解费用，调解组织要通过提升调解服务的专业性水准来获得市场的认可，争取调解案源，这才是市场化调解服务高效运行的基础，这也是各国ADR的普遍做法。对此，2021年出台的《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》，从地方性法规层面首次提出要探索和鼓励设立市场化运行的调解组织，并明确“鼓励在投资、金融、房地产、技术转让、知识产权、国际贸易等领域设立专业化从事商事纠纷调解的组织，鼓励开展国际商事纠纷调解，培育商事调解服务品牌”。目前市场化调解组织的收费面临着缺乏明确依据和收费标准，对律师等群体吸引力不大等问题。当前，我国市场化运行调解组织的收费标准均为自主确定，有的以纠纷标的额或调解时长计费，有的以法院诉讼费为参照按比例收取，有的根据案件的不同来源（当事人自己申请或法院委派委托）执行不同的收费标准，是否收费还与调解是否成功挂钩。为改变目前不统一、差异大的收费现状，建议：其一，各地价格主管部门应当会同同级司法行政部门共同制定调解组织服务收费管理办法和收费标准。可以参照《律师服务收费管理办法》《仲裁委员会仲裁收费办法》等相关规定，规范调解组织的收费行为；其二，相关调解组织可以根据案件复杂程度等自行制定收费标准并接受价格主管部门和社会公众的监督。收费范围可包括登记费、调解费和案件管理费等，调解费可以采用计时收费、按标的收费或两者叠加的收费标准。调解组织应当公示调解服务收费管理办法和收费标准等信息，接受社会监督，各级价格主管部门应加强对调解组织收费的监督检查；其三，双方当事人之间调解费用的承担，宜采用共同承担原则，具体承担的比例可以进行协商，协商不成由双方各承担50%。
（三）坚持以“法治保障”为后盾
1.提高多元化纠纷解决立法层级
随着我国多化纠纷解决机制的迅猛发展，仅有的《人民调解法》《仲裁法》等非诉讼程序法远不能满足社会的需求，亟须制定一部国家层面的多元化纠纷解决机制法律，与《民事诉讼法》《人民调解法》等法律配套，形成一个系统性的多元化纠纷解决机制综合法律体系。通过国家层面的立法，确定非诉讼纠纷解决机制的正当性以及国家鼓励其发展的战略目标；明确其法律地位和原则，界定各主体的职责分工，提供必要的公共财政和人力资源等支持；提高非诉讼纠纷解决机制和程序的合理性和规范性，保障其在法治的框架下健康发展，有效地利用法律保护个人利益、公共利益和社会利益。已有的各类政策、司法解释、地方法规已形成了较多共识，各地实践也提供了可供复制和推广的经验，推进多元解纷国家立法势在必行。
2.明确司法机关的职责定位
法院不应成为解决矛盾纠纷的“单行道”，而应建设集司法、仲裁、调解等多种方式聚合的“多车道”。法院在发挥解决纠纷“最后一道防线”作用的同时，也应对整个纠纷解决机制建设发挥着引领、推动和保障作用：通过诉调对接、效力赋予、人才培养、参与立法等途径，引导更多的纠纷通过非诉讼渠道解决；鼓励、支持社会各方面参与到解纷工作中，推动实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动；通过对调解协议的司法确认、健全完善特邀调解名册制度等方式为纠纷解决机制提供司法保障。
3.充分发挥诉讼费杠杆作用
应从理性经济人的角度制定相应规定，使调解收费与诉讼费实现协同化，从正反两个方面充分发挥诉讼费的引导分流和惩戒威慑功能。在正向机制方面，分二阶段进行引导分流。在第一次调节阶段，应适当提高民商事案件的诉讼费标准，使得调解收费更具有经济上的吸引力。实现调解市场化的前提下，调解组织收费机制慢慢成熟，此时调解收费原则上应低于诉讼费，从而使案件自然分流至先行调解程序。在第二次调节阶段，为最大化地促成当事人在先行调解程序中达成纠纷解决的合意，应对在先调程序中调解、撤诉案件，予以更多的诉讼费减免优惠。现行《诉讼费用交纳办法》规定以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。故比照该规定，并参照一些先行探索地区的做法，设计以下诉讼费优惠政策：
在反向机制方面，应从不接受优惠调解方案、消极调解、不履行调解协议、恶意及虚假调解四个方面设计相应罚则。最高院《关于进一步深化多元化纠纷解决机制改革意见》第38条（针对无正当理由拒绝调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼）、《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第22条（针对虚假诉讼、恶意诉讼等非诚信诉讼行为）为诉讼费罚则的适用情形奠定了基础。参照各地细则及实践案例，根据四类行为的性质及后果严重程度，可设计阶梯式的罚则数额，具体参见下表：
二、构建“配套制度完善、调解流程规范、信息化畅通”的先行调解机制
（一）建立场所一站式、案件分流化、调解前置化的机制架构
1.大力推广一站式解纷中心建设
为促进基层社会治理从“化讼止争”向“少讼无讼”转变，切实落实纠纷源头治理、关口把控目标，应以实体化运行的多元化纠纷解决中心为目标，推进县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级纵向矛盾纠纷调处化解体系架构和一站式纠纷解决模式。各地由党委政府牵头的一站式社会矛盾纠纷调处化解中心已经有诸多的成功样本，如在“枫桥经验”的发源地浙江省诸暨市，积极推动市、区、街乡镇三级社会矛盾纠纷调处化解中心建设，实现部门“应入尽入”，实现信访整体入驻、公检法司常驻、社会组织共驻。社会矛盾纠纷调处化解中心被称为“信访超市”，通过“信访超市”一站式服务，实现不同渠道的信访矛盾纠纷就地办理，运用专业化队伍、敞开式受理、集成化办理，集受理、办理、监管为一体，把社会治理的触角延伸至每个角落。这一可复制的有益经验应在更大范围内推广、普及。
2.建立案件分类分流的精细标准
为了使案件分流更加准确和细致，可以将案件分为：强制类、合意类、不适合先行调解类案件三类。具体区分方法如下：（1）强制类先行调解：有些案件当事人因事件性质、居住环境或一定情谊特别需要维持彼此之间和谐关系，天然适合调解，如家事纠纷、相邻纠纷，可不需征求当事人意愿直接启动调解程序；（2）合意类先行调解：劳动争议纠纷、交通事故纠纷、具有行业协会的行业类纠纷如旅游、医疗、消费者权益保护类纠纷等，双方当事人均同意调解的可先行调解；（3）不适合先行调解类：不符合法院受理条件的，适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的，婚姻关系、身份关系确认案件及其他依案件性质不能进行调解的，当事人申请保全、一方联系不上的等案件，不适宜先行调解，应直接立案进入诉讼程序。具体的纠纷分流流程如下：
3.前置调解程序框架的设置
根据最高院《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》的要求，许多地区都在试点调解前置程序，如2021年上海高院与上海市司法局联合制定了《关于探索实行调解程序前置试点的实施办法》，在杨浦区等四个区就家事、相邻、小额债务、消费者权益、交通事故、劳动等6类矛盾纠纷进行试点，由区非诉讼争议解决中心（人民调解中心）或其他具有调解职能的非诉解纷组织进行前置调解，未经前置调解的，由法院委派区非诉讼争议解决中心（人民调解中心）或其他具有调解职能的非诉解纷组织进行调解。目前已形成一批可复制可推广的实践经验，如杨浦区法院选取了家事纠纷、相邻关系纠纷等常见高发的纠纷类型作为本次调解程序前置的试点，有上述纠纷调解需求的居民可以通过线上、线下两种途径申请调解，线上可登陆“法院-司法局一站式多元解纷”网站在线提交申请，线下则可前往杨浦区法院的“多元调解”窗口或者杨浦区非诉讼争议解决中心，当面提起调解申请。如果调解成功，纠纷当事人可以申请司法确认，保障调解协议效力；如果调解不成功或者不同意调解的，调解组织出具的调解不成意见书将作为法院立案的必要材料之一。
（二）规范启动多元化、流程衔接化、审查严格化的调解过程
1.法院引导及主动申请两种启动方式并行
先行调解应采取多种申请方式并行的启动方式，法院引导与自行申请并行、线下与线上申请并行。在调解尚未得到普遍接纳时，法院应承担更多的宣传和引导职能，应在诉讼服务大厅设置“多元调解”窗口，凡符合条件的案件应分流至“多元调解”窗口，同时当事人也可自行前往各区的非诉讼争议解决中心当面提起调解申请。另外，在线上申请方式上，除可在各省市司法局建立的“智慧调解”等平台上提出申请外，还应在法院网上立案端口增设“一站式多元解纷”入口，在正式立案前进行前道分流。
2.调解程序前置与拒绝调解的效力相关联
为实质性推进调解程序前置，除目前实践中将调解组织出具的调解不成意见书将作为法院立案的必要材料之外，还应考虑对当事人行为进行进一步规范。首先，当事人应诚实地参加调解，即“应当在调解过程中诚实地为达成和解而作出努力”，并不得利用ADR作为拖延审判的手段。如美国在实践中提出了“最低限度的有意义参加(minimum meaningful participation)”原则，即在保证当事人意思自治的基础上，在程序规则中规定当事人在ADR程序中的最低限度的义务，包括当事人的举证责任、到场义务、陈述说明的义务、认真协商对话的义务等等。若违反了上述规定则有两种处罚方式，一种是以蔑视法庭罪对当事人的不当行为进行处罚，包括拒不到场、故意拖延等行为；另一种则是对当事人拒绝接受无拘束力ADR的解决方案施以风险制裁，一般是由拒绝接受该方案的一方承担风险，只有在判决的结果至少大于原结果10%以上的情况下才可以免除制裁，否则就必须支付对方因诉讼所花费的全部诉讼费用，包括律师费用等。事实证明，这种措施对于敦促当事人接受ADR的解决方案是行之有效的，在设计我国的调解程序前置的相关规则中可以借鉴。
3.法院审查标准与虚假诉讼的防范相统一
最高院在《关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》中特别指出：“要加强对调解协议的审查力度。对双方主动达成调解协议并申请人民法院出具调解书的，应当结合案件基础事实，注重审查调解协议是否损害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益；对人民调解协议司法确认案件，要按照民事诉讼法司法解释要求，注重审查基础法律关系的真实性。”这要求调解员、法院在调解过程中，不能因当事人解决纠纷的合意达成后就放松对事实、证据的查明和审理，要特别警惕该合意的合法性，是否以侵害国家利益、社会公共利益或者案外人的合法权益为手段。同时，需要在操作制度中加入虚假调解的防范程序与机制，如建立立案警示和虚假诉讼嫌疑报告制度，在法院诉讼服务中心或非诉讼争议解决中心开展有关虚假调解的警示宣传,及时、准确告知虚假诉讼的法律后果,合理引导当事人诚信诉讼和调解。并加强法院、司法局与公安、检察机关协作配合，建立线索移送、结果反馈机制，依法合力严惩虚假诉讼。
（三）打造主体全覆盖、对接无障碍、规则统一化的在线平台
1.实现调解组织在线平台全覆盖
随着大数据、人工智能等科技创新成果同诉讼服务工作的深度融合，解纷工作正进入更加便捷、透明、高效的“智慧时代”，在法院层面已基本实现人民群众全时空、全流程“一网通办”各项诉讼事务。某些省市司法局也建立了人民调解的网上平台，如上海的“智慧调解平台”、山东省“山东智慧民调”等。但行政调解、行业调解、商事调解等解纷渠道尚未建立统一、规范的调解平台，即使有，也是各自为政，散落在各自的微信公众号或网站中，尚未形成“一网通办”的解纷格局。如上文所述，建立起全国统一的在线纠纷解决平台是ODR机制发展的终极目标之一，统一解纷平台上除应含提供在线调解申请、在线调解、案件处理进展查询等公共服务外，还应汇聚更多的解纷资源库。可为调解员提供规范的案件办理流程、调解文书模板、相关法律法规、在线培训等办案辅助服务；主管部门可通过调解服务平台实时掌握辖区内在线调解案件情况，可对案件总量、案件类型、涉及行业等数据进行统计分析，并加强对调解组织和调解员队伍的管理。
2.实现与诉讼等平台对接无障碍
“人民法院调解平台自2018年2月上线至2020年底，3502家法院全部实现与调解平台对接，调解平台应用率达100%。平台入驻调解组织32937个，调解员165333人。”近三年时间，人民法院调解平台已基本建成，作为互联网+“枫桥经验”的创新举措，人民法院调解平台努力为群众提供一站式、菜单式解纷服务。下一步，应着重打通各平台之间信息壁垒，做到数据联通、功能统一、业务协同，实现在线多元解纷的“一网通办”，实现一个入口服务当事人和调解员，方便全流程、全时空、一站式在线开展咨询评估、音视频调解、司法确认、网上立案、一键归档等事务。同时应加强跟踪调研，运行用户体验计划，让更多群众参与平台建设，更大激发解纷主体活力，增强在线解决纠纷能力水平。
3.实现在线调解规则统一、明确
最高院于2021年5月出台了《人民法院在线诉讼规则》，同年12月又发布了《人民法院在线调解规则》，这两部具有标志意义的司法解释对于完善具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的纠纷解决制度体系，构建中国特色、世界领先互联网司法新模式，实现更高水平的数字正义，具有里程碑意义。《人民法院在线调解规则》回应了实践需要，对依托人民法院调解平台开展的在线调解活动作出规定，明确了在线调解框架体系，填补了在线调解程序空白，拓展了调解资源共享的广度深度，是首部指导全国法院开展在线调解工作的司法解释，也为世界在线多元化纠纷解决机制改革发展提供了中国方案，贡献了中国智慧。该规则界定了在线调解的具体采用条件、明确了在线调解组织和人员范围、在线调解程序、在线调解组织和人员的行为规范及在线调解资源共享。各类调解组织开展在线调解时，可参照适用该项规定，以建构起统一、规范的在线调解的规则和体系。
三、构建专业化、职业化的先行调解队伍
（一）严格调解组织的准入和管理
1.确立调解行业的准入标准
关于调解行业的准入，问题主要集中在社会调解组织的设立上。目前司法行政部门对于市场化运行的调解组织的设立程序和管理机制均未明确，有学者建议可采用多元化运作模式，包括公益性和营利性，实现“民非”调解组织的公司化运作。前瞻性的观点是借鉴美国司法仲裁调解机构JAMS模式采取有限责任公司的组织形式，一方面能够充分调动社会自治力，广泛集聚社会资本，另一方面法人对调解员的过错负责，能够消除当事人对调解组织责任承担的顾虑，也降低了调解员的执业风险。无论是采取民办非企业抑或公司化的运作模式，在设立时都不仅需要在民政部门或市场监管部门登记，还需获得司法行政机关的专门许可。民政或市场监管部门负责对调解组织的注册资本、人员构成、经营场所等内容进行审查，而司法行政机关则侧重于对调解员队伍的构成、资质等“软实力”进行审查。建议参照其他关系国计民生的医疗、教育、职业培训类民非企业的方式，由司法与民政部门联合出台《关于调解服务类民办非企业单位登记办法》，由各地司法行政部门设立调解服务类运营许可证，主要审核调解员的专业资格证明材料，包括学历证明、工作简历、调解工作经历等。关于公司类的调解组织，应参照上述管理标准，且司法行政机关应敦促其恪守调解服务社会性、公益性的属性，恪守解决纠纷这一设立宗旨，并对其收费进行审核以限制这一行业的不正当竞争。
2.确立调解组织的管理范式
法院可以通过建立特邀调解名册制度实现对调解组织的实质准入和严格管理。只有纳入调解名册的调解组织或调解员，才能成为法院委派、委托调解的对象。最高院2021年7月发布的《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》首次提出明确的入册标准，应在此基础上准确把握。在准入上，法院可以会同相关主管机构审核调解组织、调解员资质，探索实行由主管机构把关推荐、人民法院择优纳入的工作程序；在管理上，法院应会同相关主管机构实行“双重管理”。建议法院对调解组织设置调解成功率、自动履行率、虚假调解率等指标来考评调解组织实质性化解纠纷及调解规范化的水平，并将法院绩效评估与调解补贴阶段性发放、奖励激励等机制挂钩。在退出上，对于存在最高院《关于人民法院特邀调解的规定》第28条规定情形的，法院应当依法予以纠正，作出警告、通报、除名等相应处理，并及时通知相关主管部门和行业自治组织。
（二）建立调解员的分级、分类管理
1.统一调解员的资质认证
调解员的素质高低直接影响着纠纷解决的效果。建议由各省司法行政部门将该省调解员的资格认证、培训和等级评定等工作统一规范，建立调解员统一名册。为减轻司法行政部门的工作负担，可由调解协会统管调解的规范工作，制定调解执业标准和道德规范。由司法行政机关主导，定时考核调解组织和调解员的专业水平及负面行为，如出现案件信息泄漏、接受当事人的送礼贿赂等负面行为时对该调解人员及有管理过错的调解组织实行退出机制。
2.科学实行调解员的等级评定
我国目前仅有针对人民调解员的等级评定工作，2019年中华全国人民调解协会发布了《关于开展人民调解员等级评定工作的意见》，明确了统一评定的原则和评定主体、条件、程序等内容。其他行政调解、行业调解、商事调解组中的调解人员则不纳入等级评定的范围。为提升先行调解工作的整体影响力和公信力，应在实现统一调解员职业资格认证的基础上，统一开展调解员等级评定工作，不再区分调解组织性质。建议参照上述人民调解员等级评定的工作意见，成立统一的调解员协会，由各级调解协会负责组织和实施，若该协会暂未成立，则暂由各级人民调解（员）协会或同级司法行政机关负责。