项目环境影响评价合规管理

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目战术突进，演化为具有根本性和全局性的纵深战略突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。
而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。
此前本专题系列文章关注的是绿色能源项目的特殊性，包括类别特殊性、事项特殊性与主体特殊性等，亦可形象地谓为纬线角度的横向研究；而自本篇起的研讨将从项目的普遍性出发，从经线角度对绿色能源项目前期、建设期、运营维护期、退役期间所涉及的合规管理规范与合规要点进行梳理。
众所周知，环境影响评价（以下简称环评）作为生态环境保护的源头预防体系，乃是建设项目落地的刚性门槛，不可须臾离也。法律意义上的环评是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”1，可见我国实现规划环评和项目环评的清晰两分，并且避免两者相重复，因此项目环评与规划环评的责任主体、对象、范围、内容、管理都截然不同。不过，随着实践的深化和制度的变迁，项目环评与规划环评之间出现了更多的互动，如在已完成规划环评的产业园区内，项目环评可直接引用规划环评中符合时效性要求的现状环境监测数据和生态环境调查内容。此外，近年来主管部门从建设项目全生命周期监管角度出发，已将项目环评与生态环境分区管控、规划环评、排污许可制度编组成有机的管理链条。要而言之，项目环评此前“一夫当关”的“门神”模式已走入了历史，但是重要性却丝毫没有减弱。
绿色能源项目，首先应完全遵从国家对于建设项目环评的统一规定。我国对于建设项目环评实行分层分类管理，对于“建设项目环境影响评价分类管理名录”未作规定的建设项目不纳入环评管理，而对于纳入名录的项目，则依据可能造成环境影响的程度分别采取编制环境影响报告书、环境影响报告表和填报环境影响登记表的差别化管理。其次，由于绿色能源项目在“双碳”目标中的基础性地位与决定性作用，被定位为大力鼓励发展的战略新兴产业，生态环境主管部门在管理层面上提出了一些倾斜性的支持措施，需要绿色能源项目业主善加利用。因此，本文分别从建设项目环评普遍性管理和绿色能源项目支持性措施两个方面对现行有效的管理规范进行梳理，继而提炼出具有现实操作性的合规管理要点，供绿色能源项目业主和相关投资者参酌。
一、建设项目环评普遍性规范
（一）梳理规范文件
通过系统梳理与建设项目环境影响评价相关的法律、法规、规章和技术标准等，将建设项目合规管理规范及相关内容列表如下。
表一：建设项目环境影响评价合规管理规范一览表


（二）归纳合规要点
需要说明的是，由于“三线一单”数据共享与应用系统服务功能已基本完善2，依此即可有效地过滤不符合法定规划、产业政策或违反自然保护区、饮用水水源保护区相关禁建要求等触及法律底线问题的项目，所以在归纳合规要点时未将生态环境分区管控制度的规范管理要点加入。提示建设项目业主应重点关注以下要点：
1.确定项目是否落入环评范围。环评范围由分类管理名录界定，尽管名录会定期更新，但是基本原则恒定。具体而言；（1）名录未作规定的建设项目不纳入环评管理，但是如果项目所在地省级生态环境主管部门报生态环境部认定后也可将名录未作规定的建设项目纳入环评管理；（2）名录中作出规定的项目一律进行环评，其中建设单位应当在开工建设前报批环境影响报告书和环境影响报告表、在建设项目建成并投入生产运营前通过网上备案系统备案填报环境影响登记表；（3）环境影响报告书（表）经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应在发生重大变动的建设内容开工建设前重新报批环境影响报告书（表）。
2.对接环评文件的报批机关。建设项目的环境影响报告书、报告表，依法由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批，国务院的规定的主管部门在此处是指与负责项目投资准入（审批、核准或备案）的发改部门同级的生态环境部门；而环境影响登记表，则由基层生态环境分局负责备案监管。此外，海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理，而从海洋环境保护法2016修订、2017修订以及2023最新修（2024年1月1日生效）来看，其与环境保护法的规定呈现日益靠拢的趋势3。
3.知悉“未批先建”的法律责任。依照《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准，建设单位开工建设即构成“未批先建”违法行为，依法应受到建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款、责令恢复原状的处罚，如海南三亚新机场项目被罚款800万元并要求恢复原状4，此外因“未批先建”违法行为并可以对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。在此需要注意2点：（1）“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，不予行政处罚，如果建设单位自觉主动补交环境影响报告书、报告表，生态环境主管部门应当接收文件并及时作出审批；（2）即使“未批先建”违法行为已超过二年追溯期限，但建设项目大概率会违反环保设施验收制度，而该违法行为因一直处于连续或者继续状态不会出现超过时效的问题，主管部门仍可对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为作出处罚。
4.遵守环评文件质量要求与深度标准。项目建设单位和环评文件编制单位作为质量责任主体，应当遵守生态环境部业已形成的完整技术标准体系，这既包括《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》（标准号：HJ2.1-2016代替HJ2.1-2011），也包括具体项目类别的导则，如《环境影响评价技术导则 输变电工程《（HJ 24-2014代替HJ/T 24-1998）；此外，质量责任主体还应主动杜绝环评文件粗制滥造、弄虚作假等情形，避免与生态环境主管部门全面加强环评文件质量监管、打击环评弄虚作假、查办环评造假典型案件、落实好环评监管长效机制的执法潮头5迎面相撞。
5.衔接“三同时”制度和环境影响后评价。“三同时”是指“环境保护设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”，在立法取消环评机构资质管理后，项目建设单位的环保主体责任更加突出，因此其应当在环评文件中充分体现环境保护设施的设计、建设与验收要求，一方面确保能够及时获得主管部门对于环境影响评价报告书（表）的批准，另一方面便于在后续建设阶段对照落实“三同时”制度。此外，项目建设单位如果能够合理预知将来项目运行过程中会产生不符合经环评审批情形的项目6，应当在环评文件中为环境影响后评价预留出一定的空间。
6.切实贯彻公众参与原则。编制环境影响报告书的项目建设单位，依法应当至少落实3次公众参与。第一次是在确定环境影响报告书编制单位后7个工作日内，通过网络平台公开相关信息；第二次是在环境影响报告书征求意见稿形成后，公开征求公众的意见（期限不得少于10个工作日）；第三次是向生态环境主管部门报批环境影响报告书前，通过网络平台公开拟报批的环境影响报告书全文和公众参与说明。而与之对应的是，生态环境主管部门也需要至少3次（受理环境影响报告书后、作出审批决定前、作出审批决定后7个工作日内）实施公众参与的保障性活动，在此不再赘述。
7.审慎委托环评文件编制机构。现实中建设单位自行编制环评文件的中占小部分，而经过改革后的环评市场仍然不够成熟，报批环评文件质量参差不齐。主管部门为进行源头治理，采取了抽检抽查以及失信“黑名单”制裁性措施，而仅地2021年至2022年7月期间就有265家单位和217人被列入环评失信“黑名单”或限期整改名单7，2023年上半年又有河南昊泉环保科技有限公司王定刚（信用编号BH021124）自2023年4月17日起被列入“黑名单”8。生态环境部明确规定，由列入限期整改名单或者“黑名单”的编制单位、编制人员编制的环境影响报告书（表），一律不予受理。为避免此类风险，项目建设单位在委托环评服务机构，应提早查询限期整改名单或者“黑名单”，在必要时也可对拟委托单位进行尽职调查。
8.顺应环评监管发展趋势。（1）重大投资项目优待，生态环境部门在国家、地方、利用外资重大项目环评审批中，针对“三本台账”提出了积极服务重大投资项目落地的优惠措施，项目建设单位应予关注；（2）调整环境影响报告表审批管理为备案管理，目前限于符合规划环评要求且排污许可证能够有效承接的部分建设项目；（3）试点推进登记表免予办理备案手续；（4）推广符合条件的报告表“打捆”审批；（5）加强生态影响类建设项目环评管理；（6）简化部分报告书（表）的内容；（7）项目环评总量指标审核管理；（8）重点领域、重点行业温室气体排放环评试点；等等。
二、绿色能源项目支持性规范
（一）梳理规范文件
具体体现绿色能源项目支持性措施的规范性文件，可见下表。
表二：绿色能源项目环境影响评价支持性管理规范一览表

（二）归纳合规管理特殊之处
1.正视风电场项目环评管理机制变迁。《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》（《暂行办法》）自2005年8月9日颁行至今已近20年，政策场景与价值导向已发生了很大的变化，导致部分规范不具有适用性：（1）对于涉及国家级自然保护区的风电场，在生态保护红线、“三线一单”生态环境分区管控措施的筛选下，根本不可能进入环评文件审批阶段，也不会出现“省级环境保护行政主管部门在审批前，应征求国家环境保护行政主管部门的意见”的情形；（2）《暂行办法》规定“风电场建设的环境影响评价由所在地省级环境保护行政主管部门负责审批”，与当时负责风电项目投资审批行政主管机关的层级对应。而随着风电投资管理体制和“放管服”改革的深入，一方面风电项目的核准普遍下放到地、市级政府核准；另一方面在2022年5月30日国家发改委和能源局发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》中已明确提出“推动风电项目由核准制调整为备案制”，海南省和张家口市已经实施风电项目备案制，因此绝大部分风电项目环评文件已不再是“由所在地省级环境保护行政主管部门负责审批”。
2.享用对大基地项目和国家重大基础设施项目的优待。对于“沙戈荒”大基地项目以及其它大型清洁能源基地、电力外送通道等重大项目中符合生态环保要求的，生态环境主管部门将开辟绿色通道，提高环评文件审批效率，推动重大项目科学落地。此外，对于列入国家规划重大基础设施的绿色能源项目，生态环境主管部门可以根据建设单位和环评文件编制单位或者有关部门提供的信息，提前指导，主动服务，加快审批。
3.调适分类管理名录涵盖度不足的问题。最新的《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，对于绿色能源项目作出了友好的安排，一方面大幅缩减报批环境影响报告书（表）的绿色能源项目类别，另一方面明确规定对未纳入以上范围之外的其它项目豁免环评手续。但是由于应用技术进步以及项目外延扩展，主流绿色能源四个大类十五个小类9中的储能项目、复合项目，并未能在管理名录中得到充分的体现。这直接导致在现实环评管理环节中，出现了是否豁免环评、以及适用何种环评类别等的理解分歧。建议项目建设单位主动服从项目所在地生态环境主管部门更高标准的要求。
4.准确适用项目生态影响技术导则。光伏、风电等绿色能源项目自身污染较少，但是对于当地生态与生物多样性的影响较大，如山东长岛县风电项目10、大唐湖北龙感湖风电场一期项目11的最终拆除，就与鸟类栖息地、候鸟迁徙通道的干扰破坏直接关联。事实上，生态环境部正在酝酿风电、光伏等行业的环评管理政策，强化对生态影响的关注，以避免项目在鸟类等野生动物重要生境和迁徙通道布局，并防范在其他环境敏感区过度集中布局。由此视之，2022年7月1日起施行《环境影响评价技术导则 生态影响》（HJ 19-2022）对于绿色能源项目更具有针对性，绿色能源项目环评参与各方应给予积极回应。
[1]《中华人民共和国环境影响评价法》第二条。
[2]可参见生态环境部环环评〔2021〕108号《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》
[3]《中华人民共和国海洋环境保护法（2023修订）》六十二条工程建设项目应当按照国家有关建设项目环境影响评价的规定进行环境影响评价。未依法进行并通过环境影响评价的建设项目，不得开工建设。
[4]搜狐网：《三亚新机场项目违规填海被罚8000万，责令恢复原状》，https://www.sohu.com/a/403858160_114986，最后访问日期：2023年11月22日。
[5]国务院官网：《环评如何守住生态环境底线？——生态环境部详解环评相关工作》，https://www.gov.cn/zhengce/2022-07/22/content_5702143.htm，最后访问日期：2023年11月25日。
[6]依《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》的规定，具体包括以下3类项目：（一）水利、水电、采掘、港口、铁路行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目，以及其他行业中穿越重要生态环境敏感区的建设项目；（二）冶金、石化和化工行业中有重大环境风险，建设地点敏感，且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目；（三）审批环境影响报告书的环境保护主管部门认为应当开展环境影响后评价的其他建设项目。
[7]同前注3。
[8]生态环境部官网：《关于2023年上半年环评信用管理对象列入“黑名单”情况的通报》，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202307/t20230724_1036943.html ，最后访问日期：2023年11月20日。
[9]第一光伏发电项目具体包括集中式光伏电站、分布式光伏发电、整县（市、区）屋顶分布式光伏开发、扶贫光伏电站、光伏复合项目、光热发电等六个小类；第二风力发电项目包括陆上常规集中式风电、陆上大基地风电、陆上分散式风电、海上风电等四个小类；第三储能项目包括抽水蓄能、新型储能、绿氢储能等三个小类；第四其它项目包括多能互补、生物质发电等。可参见拙文《绿色能源项目用地用海合规管理精要》
[10]大众日报：《长岛八十台风机拆除之后》，http://paper.dzwww.com/dzrb/content/20210105/Articel02006MT.htm，最后访问日期2023年9月12日。
[11]湖北省政府官网：《黄冈龙感湖：风电项目拆除强力推进》，https://www.hubei.gov.cn/dbls/201804/t20180406_1270814.shtml，最后访问日期2023年9月11日。