摘 要
行政处罚“明显不当”是撤销行政处罚的法定情形之一，研究“明显不当”具有重要的诉讼实务意义，但现行法律法规及司法解释均未对“明显不当”具体情形作出规定。笔者通过分析“明显不当”关涉的合理行政原则、过罚相当原则、比例原则、平等原则、处罚与教育相结合原则，厘清各原则内涵与关系，并结合司法实践经验，拟探讨行政处罚“明显不当”的具体表现情形，以期在行政诉讼中做更好的诉辩攻防应对。
关键词：明显不当、行政法原则、具体情形
一、研究“明显不当”的现实意义
《行政诉讼法》第七十条明确规定了六种行政行为被撤销的法定情形：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。“明显不当”为行政行为被撤销或被部分撤销的法定情形之一。同时，笔者认为该六个事项的排列顺序说明“明显不当”应为兜底的法定撤销情形，当行政行为明显不合法或实质违法又不构成前五个情形时，可以“明显不当”对其进行否定性评价，但若符合前五个情形之一，应优先适用前面情形。
同时，不同于民事诉讼仅围绕诉讼请求进行诉辩审理（不诉不理），行政诉讼应进行全面审理。所以，不论原告是否主张行政行为“明显不当”，法院审理案件都应主动对是否存在该情形进行审理、判断。如在【（2020）最高法行再28号】陶志珍、陶志坚与广西壮族自治区陆川县人民政府再审行政纠纷案中，最高人民法院在说理部分明确阐述：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第四十三条第二款规定，人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。结合第七十条规定，人民法院对被诉行政行为合法性审查原则，是指人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。
综上，在对抗裁量行政行为（最为典型的为罚款类行政处罚）时，“明显不当”可作为优先考虑的突破点。同时，鉴于行政诉讼全面审查原则，在行政诉讼中，不论代理作为原告的行政相对人，还是代理作为被告的行政机关，明晰“明显不当”题中之义，可在代理过程中做好诉辩攻防应对。
二、行政处罚“明显不当”关涉的行政法原则
笔者认为，若违反以下一项或几项原则，可认定行政处罚“明显不当”：
（一）合理性原则
合理性判断是实质合法判断，与合法性共同构成行政诉讼中评价行政行为是否合法的判断标准。合理性原则是对行政行为的普遍要求，虽无明确的法条依据，但在行政诉讼司法实践中得到认可。通常认为关于行政行为合理性的要求源自《国务院关于印发<全面推进依法行政实施纲要>的通知》（国发〔2004〕10号），该规范性文件将合理行政作为依法行政的基本要求，并明确：行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
通过以上规范性文件对合理行政的要求可以看出，合理性判断并非指日常生活中人们的主观判断，其需考量行政行为是否公平，自由裁量是否适当，是否超出必要限度等。笔者理解，合理性原则为以下几个原则的上位概念。
（二）过罚相当原则与比例原则
这组原则为认定行政处罚“明显不当”的首要选择原则。
过罚相当原则为行政处罚法定原则，具体规定于《行政处罚法》第五条第二款：设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
比例原则虽无具体法条规定，但其作为行政法基本原则已在司法实践中达成共识，具体到行政处罚，其基本内容主要有：处罚手段须与目的相匹配，必须具有妥当性、必要性和相称性，在确保目的实现前提下应科加损害最小之处罚，处罚科加应当具有社会利益边际递增的效果。
司法实践中有人将过罚相当原则等同于比例原则，作为行政处罚“明显不当”的说理依据，但笔者同意陈太清观点，二者应有区别——比例原则偏重功利主义之考量，总体上是“前瞻性”的，强调处罚能够实现的价值，而过罚相当原则保持纯粹的报应主义立场，评价处罚参酌的是已然的违法行为，是“回顾性”的，凸显的是受处罚人的自然正义。二者在正当性基础、利益偏好、均衡方式上存在明显差异。过罚相当原则从自然正义角度正面规定处罚限度与依据，而比例原则则以公共利益为出发点从反面对处罚结果进行二次调整与规制。笔者认为，过罚相当原则与比例原则虽有区别，但二者皆为追求规范行政行为合法或实质合法之目的，可谓殊途同归，二者的关系类似于行政处罚裁量因素中的个性、共性因子与修正因子的关系，即适用过罚相当原则基本确定对已然发生的违法行为的处罚种类和幅度，再用比例原则进一步进行衡量和校正。基于此，对行政处罚是否“明显不当”的衡量，需结合两原则统一考虑，将两原则伴生作为说理依据。
（三）平等原则
平等原则为司法实践中普遍认可的行政法原则，它的核心要义为不以行政相对人主体情况为依据，而仅以违法行为本身为依据，同样的违法行为（如情形、程度等）同等对待，相应地，不同的违法行为区别对待。具体体现为：行政机关作出行政处罚时，应依据相同的规范性文件；在处理同类事件时，保持处理的前后一致性；对同样情况的相对人予以同样的法律适用。
（四）处罚与教育相结合原则
该原则也为行政处罚法定原则，规定于《行政处罚法》第六条：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。该原则要求行政处罚保持谦抑，在已达到处罚目的（通过科以处罚对违法行为作否定性评价，并进行法律威慑，保证法律权威）和教育目的（通过科以处罚使行政相对人充分认识自己行为违法性，并可预期在今后没有再犯可能）的情况下，处罚不超出必要限度。
三、行政处罚“明显不当”的具体情形探讨
德国行政法学家毛雷尔认为判断行政行为是否应纳入违法与否的认定范围（或者说是否纳入违法与否的司法评价范围），应考量该行政行为是否切实影响相关主体的权利、义务，确定影响的，才纳入认定和评价体系。“明显不当”已被我国行政诉讼法确定为认定和评价行政行为是否（实质）违法的标准之一，可见对“明显不当”构成与否的认定直接关乎相关主体的权利、义务。具体到行政处罚，关乎相关主体权利、义务的事项，最直接的就是罚与不罚，罚多罚少。“明显不当”的具体情形，一定是直接关系罚与不罚，罚多罚少的情形。
基于对行政处罚“明显不当”关涉的行政法原则的分析，结合司法实践经验，笔者认为行政处罚“明显不当”有以下几种典型的表现情形：
（一）未考虑相关因素
笔者认为这里的“相关因素”主要指行政相对人实施违法行为时的主观状态及行为背景。
现行《行政处罚法》将主观状态升格为法定考虑因素，详见第三十三条第二款：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。该条款要求行政机关在作出行政处罚时，应考量行政相对人违法的主观意图，是故意还是过失，主观恶性程度甚至是客观原因等。
如在【（2013）湘高法行终字第26号】唐慧与永州市劳动教养委员会二审行政纠纷案中提及的对“明显不当”的认定：唐慧因不服女儿作为受害人（被强奸和强迫卖淫）的刑事判决不断上访，在有关机关门口阻车堵门，被永州市劳教委以扰乱国家机关和社会正常秩序为由作出劳教决定书，唐慧不服向省劳教委申请复议，复议机关认为唐慧多次到省市有关部门和公共场所严重扰乱国家机关和社会正常秩序，应依法承担相应的法律责任。但鉴于唐慧的女儿尚未成年，且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可以不予劳动教养，以具体行政行为明显不当为由决定撤销对唐慧劳动教养的决定。尽管该案主旨为以复议机关“明显不当”认定为依据进行国家赔偿，但复议机关考虑相关因素的认定思路值得司法实践借鉴。
（二）处罚畸重，超过必要限度
前文分析，行政处罚幅度应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，这要求处罚种类和幅度应与违法行为具体情节匹配，并用法定、酌定从轻、减轻甚至免除情形进行裁量修正，否则，应属“明显不当”。
如在【（2020）琼96行终106号】琼海中影电影城有限公司与琼海市市场监督管理局二审行政纠纷案中，尽管琼海市市场监督管理局已经根据情节科处琼海中影电影城有限公司该类广告违法行为法定幅度内的最低罚款20万元（法定幅度为20万元-100万元），但二审法院依然认为行政相对人及时中止违法行为，且其违法行为并未存在故意欺骗、误导消费者的情形，其违法行为客观上对市场秩序的扰乱程序较为轻微。对于该违法行为，既要予以惩戒,又要坚持保护小微民营企业发展，同时也应过罚相当,以起到教育作用的目的。综合考量后认为处以20万元罚款，在处罚数额的裁量上明显不当，直接将处罚数额变更为5万元。
（三）没有正当理由的区别对待
对同类违法行为应用同样的法律规范进行否定性评价（罚与不罚应基本保持一致），对同类违法情节应科处基本一致的种类、幅度，否则，应属“明显不当”。
如在【（2020）湘05行终66号】曾宪荣与邵东市公安局公安二审行政纠纷案中，法院认为：东县公安局以非法运输烟花爆竹对本行政案件定性，仅对曾宪荣给予处罚，对同案非法行为人金贻军既未立案查处，亦未说明任何正当理由，不能排除选择性、差别执法的合理怀疑。曾宪荣提出的关于金贻军未受到任何处理、对其处罚不公的主张源自普通人的感受、合乎情理，予以采纳。故可以认定邵东县公安局对曾宪荣所作行政处罚决定有违行政处罚的平等原则，存在明显不当。
（四）违背行政处罚自由裁量权标准
具体到我省，各领域行政处罚均有自由裁量权标准出台（可在行政机关官网检索或通过申请政府信息公开获得），各领域执法时也通常将相应自由裁量权标准作为处罚依据并在处罚决定书中载明，因此，笔者认为，相应的行政处罚自由裁量权标准已成为各领域行政执法普遍遵循的准则，具有普适性和正当性，违背自由裁量权标准可作为行政处罚是否“明显不当”的判断标准之一。
注：文中部分观点在司法实践中仍有争议，所以文章内容仅为笔者个人观点的表达，并不代表司法实践中统一的裁判标准。
参 考 资 料
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六条，第七十条
2.《中华人民共和国行政处罚法》第五条、第六条
3.国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三条第五点
- 何海波：《论行政行为“明显不当”》，载《法学研究》2016年第3期
5.视频号“行政法实务”之余凌云教授：如何有效记忆行政法知识
6.陈太清：《过罚相当原则的司法适用》，载《法学》，2021年第10期
7.陈太清：《行政处罚明显不当的说理依据》，载《南大法学》，2022年第3期 - 林莉红、任沫蓉：《平等原则在行政审判中的适用偏差与应对——基于对行政行为实质合法性审查的提倡》，载于微信公众号“法治政府研究院”