引言
伴随着《广告法》《电子商务法》《反不正当竞争法》等法律相继修订，以及互联网广告在广告形式、经营模式、投放方式、参与互联网广告的主体等方面不断发展变化，2023年3月24日，国家市场监督管理总局发布了《互联网广告管理办法》（国家市场监督管理总局令第72号，简称“《办法》”）。早在2021年11月26日，国家市场监督管理总局曾发布公告就《互联网广告管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见。
“征求意见稿”发布后时隔一年多，《办法》终于正式亮相，本文通过比较《互联网广告管理办法》、“征求意见稿”和《暂行办法》的条款发展变化，梳理国家市场监督管理总局对互联网广告的监管动向变化，并基于此为相关公司提供合规建议。
《办法》修改重点：
1 “互联网广告”相关概念的修改
2 禁止发布互联网广告内容的重新梳理
3 “广告”标记的强化要求
4 “弹窗广告”的规则细化
5 “欺骗诱导用户点击”的规则细化
请参考《互联网广告管理办法》亮点评介——附各主体合规义务清单（上）
6 互联网广告各主体合规义务的重新梳理
7 用户权益保护要求的增加
8 跳链广告的要求
9 直播带货的广告合规要求
10 行政处罚的管辖权
*后附合规义务清单
六、互联网广告各主体合规义务的重新梳理
《办法》由于重新梳理了不同的互联网广告参与主体，因此相关合规义务也被重新进行了规定。具体各主体合规义务请参考文末合规义务清单。
增加了“广告主”的档案管理义务
由于在自媒体行业盛行的当下，广告主通过自己的平台账号、官网等发布广告的情况越来越多，此时其不仅仅是广告主，更是自身广告的广告发布者，因此《办法》强调了这种情况下，其不仅仅要履行广告主的责任，同时也要履行《广告法》第34条中规定的广告发布者的档案管理义务。
同时，由于此时广告主也是广告发布者，也需要履行《办法》第14条规定的其他相关义务，包括配备熟悉广告法律法规的广告审核人员或设立广告审核机构，对于不具备此能力的广告主，可以通过委托第三方专业机构进行。
互联网广告特殊主体需要在《办法》中寻找新的“立足之地”
《办法》并未沿用《暂行办法》确定的各类互联网广告主体，而是将互联网广告的各参与主体与《广告法》相统一，删除了程序化广告的各类主体，仅保留了广告主、广告经营者、广告发布者、互联网信息服务提供者。因此《暂行办法》中规定的互联网广告的特殊主体需要在《办法》中找到自己的“立足之地”，并且据此完成合规梳理。
《暂行办法》下的特殊主体包括：广告需求方平台、媒介方平台、广告信息交换平台
根据《暂行办法》的逻辑，是否“能够核对广告内容、决定广告发布”作为判断是否为“互联网广告发布者”的判断标准，因此在前述三类主体中，只有作为可以直接与广告主建立联系，接触到广告内容的广告需求方是明确的作为广告发布者被规制的，而作为直接与广告位的供应者接触的媒介方平台，以及从中进行数据连接的广告信息交换平台，并无法直接判断是否可以作为广告发布者规制，需要个案判断。
而《办法》不仅删除了互联网广告的特殊主体，还删除了“互联网广告发布者”的判断标准，广告需求方平台、媒介方平台、广告信息交换平台是否与《暂行办法》下被赋予了相同的法律定位存在一定的不确定性。
由于广告需求方平台虽然可以直接核实广告主、广告内容，但其并未直接发布广告，反而可能不再构成“广告发布者”，而媒介方平台则由于直接发布广告而可能构成“广告发布者”，针对广告发布者的承接登记、审核、档案管理等相应义务也需要被媒介方平台执行，但无法接触到广告主的媒介方平台如何落地执行“查验并登记广告主的真实身份、地址和有效联系方式等信息、核对广告内容等义务”将成为现实问题，也与现行的程序化广告商业模式相违背。未来是否通过与需求方共建档案库等方式执行将需要被讨论，但此时数据合规、网络安全均将面临较大的挑战。
在《办法》第15条中还可以看到，“利用算法推荐等方式发布互联网广告的，应当将其算法推荐服务相关规则、广告投放记录等计入广告档案”，而利用算法推荐等方式发布互联网广告的，多为媒介方平台，例如短视频平台，在《暂行办法》下并不需要作为广告发布者被规制，而仅需要遵守《暂行办法》第15条、第26条第2款的规定即可。但在《办法》下需要作为“广告发布者”，遵守《办法》第14条的承接登记、审核、档案管理等相应义务。
增加了“平台经营者提供互联网信息服务”的概念
在《办法》删除了互联网广告特殊主体的前提下，增加了“平台经营者提供互联网信息服务”的概念，此时在互联网广告特殊主体中仅提供互联网信息服务的主体，例如广告需求方平台、广告信息交换平台在未发布广告的情况下，均需因为作为平台经营者提供互联网信息服务遵守《办法》第14条的规定。同时并非平台自己发布的广告，而是平台用户上传的，例如图文社区平台（微博、小红书等）的用户上传内容、短视频平台（抖音、快手）的用户上传内容（包括网络达人的恰饭内容，以及品牌方账号的广告内容）等，平台应作为平台经营者提供互联网信息服务来履行相关合规义务。
相关合规义务包括了《暂行办法》中对媒介方平台和广告信息交换平台的要求，例如记录、保存发布广告的用户真实身份信息；对发布的广告进行检测、排查；建立投诉举报机制；不得阻扰、妨碍监管部门监测；配合监管部门执法；依据平台协议对违法内容采取措施。
七、用户权益保护要求的增加
《办法》针对《暂行办法》生效之后新出现的、可能干扰用户的商业广告场景进行了规定，包括不得在搜索政务网站等时插入竞价排名广告，以及未经用户同意向交通工具、导航设备、智能家电等投放广告，避免对用户的干扰。
伴随着交通工具、导航设备、智能家电相关的应用程序的不断增加，如果在其中未经用户同意发送互联网广告，可能会对用户的人身安全造成影响，因此《办法》在考虑到这种场景的特殊性的情况下，要求需要获得用户同意才能发送广告。
八、跳链广告的要求
《办法》中增加了“跳链广告”的“核对”要求。“跳链广告”本身而言是非常常见的互联网广告形式，在《暂行办法》中也明确规定了这一类广告为互联网广告，“推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告”。而实际中存在的问题在于在链接跳转后的“落地页”中可能存在与广告页不一致的违规内容，但对于没有参与“落地页广告”制作和发布的广告发布者要求对其进行审核显示是存在较大的障碍的，因此《办法》通过对之前执法经验的总结，对广告主、广告经营者、广告发布者进行了规定。
首次明确了跳链广告核对内容范围是“下一级链接”且“与前端广告相关”
对跳链广告落地页内容的核对义务，近年来不乏相关行政处罚实例，实践中已经对核对“二跳落地页”（下一级链接）有了相对较为统一的认知，当然也是因为实践中比较常见的是二跳，更多级的跳转将带来更多的用户流失。但《广告法》《暂行办法》中均并未明确对规定告发布者等应当核对“二跳落地页”，而是通过规定广告主修改广告内容（落地页内容）要求书面通知广告发布者的方式进行的规定，仅在一些地方出台的监管执法文件中进行了规定（2018年浙江省工商行政管理局《关于广告监管执法有关问题的指导意见》第一条第（八）项提出广告发布者、广告经营者对“链接内容”负有“合理审查义务”）。
本次出台《办法》首次明确的规定了对“二跳落地页”与内容的核对义务，且仅需核对与前端广告相关的内容，而不是全部。但实践中可能出现的是“下一级”为了规避监管，故意制作成空页等，此时不能排除监管认为应当核对到“下两级”的可能性。而进行“核对”的内容范围，仅限与“与前端广告相关的广告内容”，但如何认定“相关”仍需要通过执法结果加深我们对监管的理解。
因此，我们建议对“二跳落地页”进行与前端广告相对完整的核对，同时如果“二跳落地页”没有内容等情况，增加对“下一级”页面的核对。
增加规定广告主的“核对”义务
《办法》增加了广告主核对“二跳落地页”与前端广告一致性的规定，这主要是针对广告主自行发布广告，而“二跳落地页”由广告经营者或者广告发布者控制的情况时存在的“二跳落地页”与前端广告内容的一致性的要求。
链接内容违法时，主体满足“尽职”标准可减轻、免除责任
跳链广告的“二跳落地页”构成违法时，《办法》规定，广告主、广告发布者、广告机经营者可能无需承担责任，但需满足以下要件：采取了防止篡改的措施、提供违法广告活动主体的真实名称等信息。该条规定实质上强化了广告主、广告发布者、广告经营者对“二跳落地页”内容真实、合法性的监控义务，但具体如何认定采取了防止篡改措施将成为现实问题。
九、直播中的商业广告活动
为了明确实践中不断增加的直播带货等直播过程中可能产生的商业广告活动，《办法》中增加了直播广告的认定，以及各主体的责任和义务。并且对于“直播”中可能的“商业广告活动”的认定是“通过互联网直播方式推销商品或者服务，构成商业广告的，应当依法承担广告主的责任和义务”，可以看出《办法》延续了“征求意见稿”中的理解，利用直播推销商品或者服务过程中的活动可能涉及“商业广告活动”，也可能不涉及。
如何认定直播过程中的“广告”
而如何判断直播过程中的“广告”，具体需要回到《办法》以及《广告法》中对“商业广告活动”的定义，根据是否在直播间中进行了商品和服务的推销行为判断，例如并非带货直播的秀场直播中插入了商品和服务的推销行为，同样构成广告；而带货直播中如果仅是介绍公司品牌理念，而非商品或者服务，或者仅仅是秀场表演性质的，也不会构成“商业广告活动”。
直播中各主体的责任
《办法》中针对直播过程中的不同主体赋予了不同的义务，但对于各主体的定义并未进行规定，需要参考《网络直播营销管理办法(试行)》中的规定。
注：这里的“X”和“✓”仅表示通常情况下，是否构成相关主体还需要个案分析。
《办法》虽然尽可能的规定了直播过程中的不同商业广告行为，但由于直播的复杂性，例如直播间账号主体与直播营销人员的不一致、与直播间账号主体实际控制者的复杂行等等，以及直播内容的复杂性，例如东方甄选直播间经常进行知识科普内容直播，如果与商品或者服务的推销有关系，是否认定为广告，前述事项还是需要在个案中进行认定，综合判断，无法企图在规定中完全涵盖。
十、行政处罚的管辖权
《办法》确定了以广告发布者所在地管辖为主，广告主、广告经营者、广告代言人以及互联网信息服务提供者所在地为补充的管辖规则。较之《暂行办法》增加了互联网信息服务提供者、广告代言人所在地的管辖。
自《暂行办法》，延续到“征求意见稿”以及《办法》，违法广告行为的行政管辖均为如下三种情形：
1. 由违法广告的广告发布者所在地管辖；
2. 违反广告的广告发布者所在地监管部门将其他主体的违法行为并案处理；
3. 违反广告的广告发布者所在地监管部门将其他主体的违法行为移交其所在地监管部门管辖。
但这种方式存在的局限性在于，投放违法广告的广告主可能同时在不同媒体投放大量广告，此时只有广告发布者所在地监管部门有较强的主动监管的权力，而广告主所在地监管部门只能被动等待移交将存在较大弊端。但从《暂行办法》开始到《办法》均针对此种情况规定了特殊的管辖规则，在广告主、广告经营者所在地先行发现违法线索或者受到投诉、举报的情况下，可以进行管辖。当然这仍无法全面解决前述弊端。
实践中，针对广告主自行在不同平台上发布的违法广告的投诉，为了保证由广告主所在地监管部门管辖，应当尽快处理。
附：互联网广告相关主体合规义务清单
结合《电子商务法》《广告法》以及《办法》，对广告主、广告发布者、广告经营者以及互联网平台经营者提供信息网络服务所涉合规义务总结如下：
伴随着《广告法》《电子商务法》《反不正当竞争法》等法律相继修订，以及互联网广告在广告形式、经营模式、投放方式、参与互联网广告的主体等方面不断发展变化，2023年3月24日，国家市场监督管理总局发布了《互联网广告管理办法》（国家市场监督管理总局令第72号，简称“《办法》”）。早在2021年11月26日，国家市场监督管理总局曾发布公告就《互联网广告管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见。
“征求意见稿”发布后时隔一年多，《办法》终于正式亮相，本文通过比较《互联网广告管理办法》、“征求意见稿”和《暂行办法》的条款发展变化，梳理国家市场监督管理总局对互联网广告的监管动向变化，并基于此为相关公司提供合规建议。
《办法》修改重点：
1 “互联网广告”相关概念的修改
2 禁止发布互联网广告内容的重新梳理
3 “广告”标记的强化要求
4 “弹窗广告”的规则细化
5 “欺骗诱导用户点击”的规则细化
请参考《互联网广告管理办法》亮点评介——附各主体合规义务清单（上）
6 互联网广告各主体合规义务的重新梳理
7 用户权益保护要求的增加
8 跳链广告的要求
9 直播带货的广告合规要求
10 行政处罚的管辖权
*后附合规义务清单
六、互联网广告各主体合规义务的重新梳理
《办法》由于重新梳理了不同的互联网广告参与主体，因此相关合规义务也被重新进行了规定。具体各主体合规义务请参考文末合规义务清单。
增加了“广告主”的档案管理义务
由于在自媒体行业盛行的当下，广告主通过自己的平台账号、官网等发布广告的情况越来越多，此时其不仅仅是广告主，更是自身广告的广告发布者，因此《办法》强调了这种情况下，其不仅仅要履行广告主的责任，同时也要履行《广告法》第34条中规定的广告发布者的档案管理义务。
同时，由于此时广告主也是广告发布者，也需要履行《办法》第14条规定的其他相关义务，包括配备熟悉广告法律法规的广告审核人员或设立广告审核机构，对于不具备此能力的广告主，可以通过委托第三方专业机构进行。
互联网广告特殊主体需要在《办法》中寻找新的“立足之地”
《办法》并未沿用《暂行办法》确定的各类互联网广告主体，而是将互联网广告的各参与主体与《广告法》相统一，删除了程序化广告的各类主体，仅保留了广告主、广告经营者、广告发布者、互联网信息服务提供者。因此《暂行办法》中规定的互联网广告的特殊主体需要在《办法》中找到自己的“立足之地”，并且据此完成合规梳理。
《暂行办法》下的特殊主体包括：广告需求方平台、媒介方平台、广告信息交换平台
根据《暂行办法》的逻辑，是否“能够核对广告内容、决定广告发布”作为判断是否为“互联网广告发布者”的判断标准，因此在前述三类主体中，只有作为可以直接与广告主建立联系，接触到广告内容的广告需求方是明确的作为广告发布者被规制的，而作为直接与广告位的供应者接触的媒介方平台，以及从中进行数据连接的广告信息交换平台，并无法直接判断是否可以作为广告发布者规制，需要个案判断。
而《办法》不仅删除了互联网广告的特殊主体，还删除了“互联网广告发布者”的判断标准，广告需求方平台、媒介方平台、广告信息交换平台是否与《暂行办法》下被赋予了相同的法律定位存在一定的不确定性。
由于广告需求方平台虽然可以直接核实广告主、广告内容，但其并未直接发布广告，反而可能不再构成“广告发布者”，而媒介方平台则由于直接发布广告而可能构成“广告发布者”，针对广告发布者的承接登记、审核、档案管理等相应义务也需要被媒介方平台执行，但无法接触到广告主的媒介方平台如何落地执行“查验并登记广告主的真实身份、地址和有效联系方式等信息、核对广告内容等义务”将成为现实问题，也与现行的程序化广告商业模式相违背。未来是否通过与需求方共建档案库等方式执行将需要被讨论，但此时数据合规、网络安全均将面临较大的挑战。
在《办法》第15条中还可以看到，“利用算法推荐等方式发布互联网广告的，应当将其算法推荐服务相关规则、广告投放记录等计入广告档案”，而利用算法推荐等方式发布互联网广告的，多为媒介方平台，例如短视频平台，在《暂行办法》下并不需要作为广告发布者被规制，而仅需要遵守《暂行办法》第15条、第26条第2款的规定即可。但在《办法》下需要作为“广告发布者”，遵守《办法》第14条的承接登记、审核、档案管理等相应义务。
增加了“平台经营者提供互联网信息服务”的概念
在《办法》删除了互联网广告特殊主体的前提下，增加了“平台经营者提供互联网信息服务”的概念，此时在互联网广告特殊主体中仅提供互联网信息服务的主体，例如广告需求方平台、广告信息交换平台在未发布广告的情况下，均需因为作为平台经营者提供互联网信息服务遵守《办法》第14条的规定。同时并非平台自己发布的广告，而是平台用户上传的，例如图文社区平台（微博、小红书等）的用户上传内容、短视频平台（抖音、快手）的用户上传内容（包括网络达人的恰饭内容，以及品牌方账号的广告内容）等，平台应作为平台经营者提供互联网信息服务来履行相关合规义务。
相关合规义务包括了《暂行办法》中对媒介方平台和广告信息交换平台的要求，例如记录、保存发布广告的用户真实身份信息；对发布的广告进行检测、排查；建立投诉举报机制；不得阻扰、妨碍监管部门监测；配合监管部门执法；依据平台协议对违法内容采取措施。
七、用户权益保护要求的增加
《办法》针对《暂行办法》生效之后新出现的、可能干扰用户的商业广告场景进行了规定，包括不得在搜索政务网站等时插入竞价排名广告，以及未经用户同意向交通工具、导航设备、智能家电等投放广告，避免对用户的干扰。
伴随着交通工具、导航设备、智能家电相关的应用程序的不断增加，如果在其中未经用户同意发送互联网广告，可能会对用户的人身安全造成影响，因此《办法》在考虑到这种场景的特殊性的情况下，要求需要获得用户同意才能发送广告。
八、跳链广告的要求
《办法》中增加了“跳链广告”的“核对”要求。“跳链广告”本身而言是非常常见的互联网广告形式，在《暂行办法》中也明确规定了这一类广告为互联网广告，“推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告”。而实际中存在的问题在于在链接跳转后的“落地页”中可能存在与广告页不一致的违规内容，但对于没有参与“落地页广告”制作和发布的广告发布者要求对其进行审核显示是存在较大的障碍的，因此《办法》通过对之前执法经验的总结，对广告主、广告经营者、广告发布者进行了规定。
首次明确了跳链广告核对内容范围是“下一级链接”且“与前端广告相关”
对跳链广告落地页内容的核对义务，近年来不乏相关行政处罚实例，实践中已经对核对“二跳落地页”（下一级链接）有了相对较为统一的认知，当然也是因为实践中比较常见的是二跳，更多级的跳转将带来更多的用户流失。但《广告法》《暂行办法》中均并未明确对规定告发布者等应当核对“二跳落地页”，而是通过规定广告主修改广告内容（落地页内容）要求书面通知广告发布者的方式进行的规定，仅在一些地方出台的监管执法文件中进行了规定（2018年浙江省工商行政管理局《关于广告监管执法有关问题的指导意见》第一条第（八）项提出广告发布者、广告经营者对“链接内容”负有“合理审查义务”）。
本次出台《办法》首次明确的规定了对“二跳落地页”与内容的核对义务，且仅需核对与前端广告相关的内容，而不是全部。但实践中可能出现的是“下一级”为了规避监管，故意制作成空页等，此时不能排除监管认为应当核对到“下两级”的可能性。而进行“核对”的内容范围，仅限与“与前端广告相关的广告内容”，但如何认定“相关”仍需要通过执法结果加深我们对监管的理解。
因此，我们建议对“二跳落地页”进行与前端广告相对完整的核对，同时如果“二跳落地页”没有内容等情况，增加对“下一级”页面的核对。
增加规定广告主的“核对”义务
《办法》增加了广告主核对“二跳落地页”与前端广告一致性的规定，这主要是针对广告主自行发布广告，而“二跳落地页”由广告经营者或者广告发布者控制的情况时存在的“二跳落地页”与前端广告内容的一致性的要求。
链接内容违法时，主体满足“尽职”标准可减轻、免除责任
跳链广告的“二跳落地页”构成违法时，《办法》规定，广告主、广告发布者、广告机经营者可能无需承担责任，但需满足以下要件：采取了防止篡改的措施、提供违法广告活动主体的真实名称等信息。该条规定实质上强化了广告主、广告发布者、广告经营者对“二跳落地页”内容真实、合法性的监控义务，但具体如何认定采取了防止篡改措施将成为现实问题。
九、直播中的商业广告活动
为了明确实践中不断增加的直播带货等直播过程中可能产生的商业广告活动，《办法》中增加了直播广告的认定，以及各主体的责任和义务。并且对于“直播”中可能的“商业广告活动”的认定是“通过互联网直播方式推销商品或者服务，构成商业广告的，应当依法承担广告主的责任和义务”，可以看出《办法》延续了“征求意见稿”中的理解，利用直播推销商品或者服务过程中的活动可能涉及“商业广告活动”，也可能不涉及。
如何认定直播过程中的“广告”
而如何判断直播过程中的“广告”，具体需要回到《办法》以及《广告法》中对“商业广告活动”的定义，根据是否在直播间中进行了商品和服务的推销行为判断，例如并非带货直播的秀场直播中插入了商品和服务的推销行为，同样构成广告；而带货直播中如果仅是介绍公司品牌理念，而非商品或者服务，或者仅仅是秀场表演性质的，也不会构成“商业广告活动”。
直播中各主体的责任
《办法》中针对直播过程中的不同主体赋予了不同的义务，但对于各主体的定义并未进行规定，需要参考《网络直播营销管理办法(试行)》中的规定。
注：这里的“X”和“✓”仅表示通常情况下，是否构成相关主体还需要个案分析。
《办法》虽然尽可能的规定了直播过程中的不同商业广告行为，但由于直播的复杂性，例如直播间账号主体与直播营销人员的不一致、与直播间账号主体实际控制者的复杂行等等，以及直播内容的复杂性，例如东方甄选直播间经常进行知识科普内容直播，如果与商品或者服务的推销有关系，是否认定为广告，前述事项还是需要在个案中进行认定，综合判断，无法企图在规定中完全涵盖。
十、行政处罚的管辖权
《办法》确定了以广告发布者所在地管辖为主，广告主、广告经营者、广告代言人以及互联网信息服务提供者所在地为补充的管辖规则。较之《暂行办法》增加了互联网信息服务提供者、广告代言人所在地的管辖。
自《暂行办法》，延续到“征求意见稿”以及《办法》，违法广告行为的行政管辖均为如下三种情形：
1. 由违法广告的广告发布者所在地管辖；
2. 违反广告的广告发布者所在地监管部门将其他主体的违法行为并案处理；
3. 违反广告的广告发布者所在地监管部门将其他主体的违法行为移交其所在地监管部门管辖。
但这种方式存在的局限性在于，投放违法广告的广告主可能同时在不同媒体投放大量广告，此时只有广告发布者所在地监管部门有较强的主动监管的权力，而广告主所在地监管部门只能被动等待移交将存在较大弊端。但从《暂行办法》开始到《办法》均针对此种情况规定了特殊的管辖规则，在广告主、广告经营者所在地先行发现违法线索或者受到投诉、举报的情况下，可以进行管辖。当然这仍无法全面解决前述弊端。
实践中，针对广告主自行在不同平台上发布的违法广告的投诉，为了保证由广告主所在地监管部门管辖，应当尽快处理。
附：互联网广告相关主体合规义务清单
结合《电子商务法》《广告法》以及《办法》，对广告主、广告发布者、广告经营者以及互联网平台经营者提供信息网络服务所涉合规义务总结如下：