高速公路工程索赔法律实务（深度）

摘要
由于高速公路建设项目规模大、 工期长、技术复杂、涉及面广，故如何从法律层面对项目进行全过程风险防控，有效防止后期大额诉讼纠纷，是目前律师提供法律服务的重中之中。工程索赔是高速公路合同管理中的主要项目, 从法律角度和工程专业角度对索赔进行分析研究并加以防范, 对工程建设具有很大的实际意义。
关键词：高速公路；工程索赔；公路审计
高速公路建设中工程索赔的易发因素
高速公路工程索赔易发市场环境变化因素
1高速公路新建里程呈下降趋势
近年来，全国高速公路行业发展迅速，高速公路通车里程稳步增长，年均新增5000公里高速公路通车里程。截至2010年底，我国高速公路通车里程已达到7.4万公里，仅次于美国。但根据国外公路建设的经验，一般国家公路建设会集中于20-30年的建设高峰期，之后会逐步转入维护期。从我国目前的情况来看，公路建设经历了从20世纪90年代开始的快速增长期，至今已有20余年的时间，国家主干路网建设规划也已于2010年提前完成。因此，有专家预计公路建设已达到高峰期后期，未来投资增速将呈下降趋势，也就说市场逐渐萎缩，此种情况下，由于承包商对后期市场期望值降低，通常会选择通过高额索赔的方式为获取眼前利益。
2高速公路施工行业逐步迈入“微利”时期
随着我国建筑行业法律法规逐步规范，以及公路建设市场化的逐步推进，高速公路施工行业的竞争日趋激烈，从过去的“高利润时代”逐步迈入“微利”时期，尤其是一些国有大中型施工企业承担的高速公路项目由于内部管理不善等问题经常出现项目亏损状况。鉴于此，承包商通常会选择变更、高额索赔来实现盈利。
3民营资本逐渐进入高速公路建设领域
随着高速公路投资主体的逐步多元化，如BT/BOT融资模式下，国家投资占整个高速公路建设投资的比重在逐渐下降。民营资本和国内外联合资本等投资主体大量进入，项目业主为了实现投资回报的最大化，往往采取低价招标来降低工程建设成本、提高投资回报率，也容易造成承包商一中标就潜亏，后期只能通过大量签证、高额索赔方式获取盈利。
除上述以外，容易引发工程索赔的市场因素还有高速公路项目业主资金短缺、承包商合同管理不善等。
高速公路工程索赔易发的内部因素
1项目设计区域广，难以预料地质、结构的各种可能性
在高速公路项目建设中，涉及里程较长，由于地质条件、结构的复杂性，后续设计变更较多，工程量增加或删减情形突出，较易发生变更和停工索赔。
例如，在笔者承办的一起索赔案件中，业主原设计为利用土填筑，但在施工过程中发现“路基填方路段为湿陷性黄土场地，当在一定压力下受水浸湿，土结构会迅速破坏，产生较大附加下沉，强度迅速降低，故采用土方填筑无法保证路基质量”，故变更为砂砾填筑，后承包方对业主批复的对变更增加单价产生争议，由此发生了高额索赔。
又比如，在另外一起案件中，在施工区域内发现某古城遗址，当地文物部门责令施工单位停止施工，由于双方对实际停工人员设备数量、计算单价等存在争议，由此产生停工索赔诉讼。
2存在大量征地拆迁问题
根据合同文件范本约定，发包人有按照合同约定时间办妥永久性占地征用手续的义务，如因发包人征地不及时影响承包商正常施工进度的，可能引发索赔诉讼。
比如，在笔者承办的一起案件中，因设计变更导致原征迁范围无法满足施工要求，重新征迁土地导致施工单位提起停工索赔。
3项目施工存在的当地村民大量协调工作
高速公路建设中，时常出现因设计考虑不周全，导致村民出行不便的情形。
比如，在笔者一起案件中，高速公路修建需穿过当地村民耕地，但原设计涵洞高度过低，不足2米，将严重影响当地村民出行问题，后将涵洞变更为桥梁，但该过程中发生的农民阻工一定程度上影响正常施工，施工单位据此提起停工索赔，并要求顺延工期。
4项目施工进度受材料、地质等实验结果的干扰
为控制高速公路工程质量，任何使用于工程的基础材料、混合料等必须试验合格，如果经试验不合格，经不能使用于工程。工程实践中，经常存在更换材料、材料供应不及时、变更施工方案的情况，如果承包商不及时更换或业主不及时提供变更指令等，将可能导致现场停工待料，由此引发承包商的费用索赔和工期索赔，但需从法律角度分析索赔是否符合合同约定，辨别有效索赔和垃圾索赔。
例如，在笔者代理的一起案件中，承包商认为甲供材料不及时导致其停工待料，要求业主赔偿损失。但承包商混淆了“甲供材料不及时“与”甲供材料不及时导致停工“的概念，只有在材料供应直接影响施工的关键性线路时，才可能存在停工。如果现场存在停工，应由合法授权的现场监理对停工人员、设备数量予以签认，并按合同约定的索赔程序逐级上报，否则承包商将无权得到索赔。
5项目施工受自然环境、气候变化影响
高速公路项目建设周期较长，施工进度和工程质量受自然环境、气候条件变化的影响，如在路面工程施工中，根据技术规范要求，石灰粉煤灰稳定土底基层或基层的最低施工温度应在5℃以上，并在第一次重冰冻(一3～一5℃)到来之前一个月完成。如果承包方在西北地区修建高速公路，应在投标施组中恰当安排冬、雨季施工项目，增加全年连续施工日数，应把那些确有必要而又不因冬、雨季施工而带来技术复杂和造价提高的工程列入冬、雨季施工，并将冬季人员、机械设备的停滞费用应考虑在投标报价中，如因承包方施工安排不当导致费用增加索赔的，业主不予赔付。
律师处理高速公路工程索赔纠纷时应注意的几个问题
特殊的合同文本组成
针对高速公路建设的特殊性，交通部参照国际FIDIC合同条件、结合我国高速公路修建特点，先后曾发布过1994版、1999版、2003版、2009版高速公路招标文件范本。
03版公路招标范本的合同条款为“合同通用条款”和“合同专用条款”两部分，在合同通用条款与87版菲迪克合同条款内容保持一致，并按照公路建设项目特点及国内相关法律法规编写，分26项73个条款，内容具体详实。
09公路招标范本合同条款分为“通用合同条款”、“公路工程专用合同条款”、“项目专用合同条款”，在合同通用条款以99版菲迪克合同条件，并参照英国ICE和世界银行推荐的合同文本等，分为24条，体现了简明、通用的特点。“公路专用条款”是根据公路特点对“通用合同条款”进行补充修改而形成，“项目专用合同条款”是针对具体施工项目的不同，对通用和公路专用的补充和细化。
目前，高速公路项目采用的合同文本由《标准施工招标文件》2007年版、《公路工程编制施工招标文件》2009年版组成，较之前的文本，其明确了可索赔利润的13种情况以及不可索赔利润的7种情况、增加15.5承包人的合理化建议、将暂定金额区分为“暂列金额”和“暂估价”、明确了物价因素引起的调价、缺陷责任期和保修期的变化、增加不可抗力条款、增加23.4发包人索赔、探索解决实际进场人员履约问题。
另外，由于企业在投标时难以确定是否中标，投标时所填报的人员随意拼凑，而一旦中标，原承诺人员又难以入场，造成人员更换严重的问题。为解决这一问题，《公路工程标准文件》2009版规定，一般项目仅要求投标人填报项目经理及备选人、项目总工及备选人，其他人员由投标人在投标文件中承诺在招标人发出中标通知书之前，按照《招标文件》中合同附件提出的最低要求填报，在经招标人审批后作为派驻本标段的项目管理机构主要人员且不得更换。
重视工程进度管理
工程进度管理主要是说，从合同签订开始到合同结束为止的整个合同实施过程中，对任一时段所对应的全部合同目标（工程价款、工期、质量），以及合同基本条件（工程量、施工条件、施工方案）等执行情况进行分析判断，并依据判断结果对合同执行情况提出整改要求，如实际工期或费用是否超过合同要求、实际工程质量是否低于合同要求，从而判断是否提出索赔要求。
比如，在各单项工程、分项（分部）工程开工前，承包人应严格按照合同文件约定和技术规范要求，上报向监理工程师上报单项工程开工报告、分项（部）工程开工报告，待监理批复后方可开工。
具体：分项工程开工审批程序（以路面底基层为例，2003版合同范本）
①原材料选择、试验，监理工程师同意（见技术规范301.02）；
②混合料配合比设计，经监理工程师批准（见合同技术规范301.04）；
③材料进场；
④设备进场（见合同技术规范101.05）经监理工程师批准；
⑤试验路段铺筑（见合同技术规范301.04）（可在移交部分合格路基进行，也可在路基之外进行）；
⑥分部工程开工报告：承包人在分部工程开工前14d（见合同文件通用条款41.4条）向监理工程师提交开工报告单，其内容包括：施工地段与工程名称；现场负责人名单；施工组织和劳动安排；材料供应、机械进场等情况；材料试验及质量检查手段；水电供应；临时工程的修建；施工方案进度计划以及其他需说明的事项等，经监理工程师审批后，方可开工。
注意投标施组和批复施组的区别
公路工程施工组织设计是指对拟建工程项目提出科学的实施计划，从工程项目实际出发，确定合理的施工组织及施工方案，科学安排施工进度计划于施工平面图及施工现场的规划，并作为编制工程造价和指导施工的依据。其是根据工程承包组织的需要编制的技术经济文件，是全局性的文件，指导承包全过程的文件。
施组包括两次递交或编报：第一次承包人在投标阶段随同投标文件递交的施工组织设计。第二次为施工组织设计是承包人根据合同技术规范编报实施性的施工组织计划。第二次施工组织设计比第一次更详细、更具体，为实施性施工组织设计，且与第一次施工组织设计基本保持一致。笔者认为，第一次施工组织设计是投标人报价的基础，也是合同文件的组成部分。第二次施工组织设计是承包人动态的、不断变化的工程管理文件，并非合同文件的组成部分。当然对此问题，行业领域内仍存有争议。
关键性线路的确定
关键线路是在工期、资源、成本一定的情况下控制工程（合同）工期的线路（分项工程）。关键线路是动态的，不断变化的，而且某一关键工程（线路）在某一阶段可能是关键线路上的工程，在工程进度向前进展一段时间可能就不是关键线路上的工程。处在关键线路上工程的某一程序或环节直接影响该关键线路工程的完成，也影响整个合同工期的完成。
比如，在笔者承办的一起路面工程索赔案件中，第一层路面底基层的施工在开工初期就是位于关键线路上的工程，底基层完成到一定工程量不影响基层施工时，底基层就不再位于关键线路上了，如果影响基层的施工计划，第一层有可能又回到关键线路上了。
注意区分工程变更和合同内施工内容
在工程实践中，承发包双方经常就某一事项是否属于正常工程变更、应当调整增加费用，还是该事项施工已包含在投标报价中，存在争议，引发纠纷。这就需要律师不但要了解合同变更、工程变更、设计变更、合同内施工范围、综合单价外延等基本的工程概念，更得结合合同文件约定，从法律专业角度分析其不同之处，以阐明某一事项是否应当增加费用、延长工期等。
清单支付与附加支付
清单支付就是按合同条件和技术规范，监理人通过计量，确认已完工程量，然后按已确认的工程数量与报价单中的单价，估算和支付工程量清单中各项工程费用；其中开办项目（100章）的支付规定在技术规范中有明确说明，在办理支付时，应先落实开办项目的完成情况，然后按技术规范中的规定办理支付。合同永久工程支付（200至700章），其工程量应按技术规范的计量方法计量，并有监理人签认的计量证书，其单价按工程量清单中的相应单价确定支付金额。清单支付在支付款额中占比重最大，也是主要支付，合同规定比较明确。
工程量清单之外的支付就是监理人按合同条件的规定，根据工程实际情况和现场证实资料，确认清单以外的各项工程费用，如索赔费用、工程变更费用、价格调整等，即是附加支付。
由于合同条件中通常只对附件支付作原则性规定，该类支付在实际支付中较难处理。它们的发生要取决于各方面的情况：一是工程施工过程中本身遇到的客观意外和工程管理中遇到的问题；二是涉及社会因素如法规变更、物价涨落和地方干扰等。
公路工程竣工审计
通常意义上认为，政府审计结论仅是政府对业主使用资金的监督，对承包商不产生约束力，在合同未约定以审计结论作为结算依据的情况下，双方可不据此办理结算。但高速公路作为国家基础设施投资建设重点，其审计程序有一定的特殊性。根据《公路工程竣(交)工验收办法》第十六条规定，公路工程在通车2年后，必须完成竣工结算审计，并经交通主管部门认定，方可进行竣工验收。及《陕西省交通行业内部审计工作实施办法》（试行）第17条的规定：“竣工决算审计（不含列入省级国家审计机关审计计划的重点建设项目）由交通主管部门或专业管理机构的内部审计机构实施和管理。建设项目未经审计，不得付清工程尾款，不得报批竣工决算，交通主管部门不得组织竣工验收；国家及省重点建设项目，部、省全额投资或部分投资且投资总额在1亿元以上的建设项目的竣工决算，由省交通厅内部审计机构组织审计，或由省交通厅下达委托审计计划，安排有资质的社会中介机构实施审计，省交通厅内部审计机构对其审计质量进行监督，对其审核报告予以复核并对其审计结论会同有关部门予以认可。”
由此可见，省交通厅作为交通行业主管部门，负责涉案公路工程的审计工作，建设项目未经审计，不得付清工程尾款，不得报批竣工决算，也就是说承包方双方必须执行审计内容和决定，按照审计结论办理最终结算。
另外，在高速公路建设领域，其质量检测评定体系、变更索赔办法等均由一定的行业特殊性，律师在承办高速公路工程索赔案件中，只有对高速公路专业领域有一定了解之后，结合建筑法律相关规定，合理辨别有效索赔和垃圾索赔事项，维护承发包双方合法权益。