新冠疫情严重影响人们的生活和工作，是一场巨大的灾难。毋庸置疑，在疫情防控中，居（村）民委员会（以下简称“居（村）委员会”）积极为社区居民的生活提供保障服务，为居民排忧解难，发挥了重要作用。同时，我们也注意到，一些居（村）委会在防疫过程中暴露出了一些问题，例如，基层自治组织决定对居（村）民居住的场所进行封闭管理，要求增加核酸检测频次等，已经引起了广泛的关注。为了方便阐述，本文直接以居委会为对象讨论上述问题。
一、居委会强势采取封闭等管控措施的情况有所发生
2022年11月11号，国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布《关于进一步优化新冠肺炎疫情防控措施 科学精准做好防控工作的通知》，明确规定风险区的划分以及管控的范围、时间等内容，进一步优化了疫情防控。2022年11月26日，在房山区长阳镇全镇范围为低风险的情况下，长阳镇的多个居委会在微信公众号中发布《***社区关于调整疫情管理措施的通知》（以下简称《通知》），写明：结合当前形势和相关要求，为降低传播风险，本社区将于2022年11月26日18:00调整疫情防控管理措施，具体如下：1.社区采取临时管控措施。全体居民足不出户，前期办理的出入证全部暂停使用。2.房山区内从事城市运行的工作人员，持通勤证出行，严格按照“两点一线”闭环管理。3.快递、外卖可放置社区卡扣货架处并采取无接触配送；外来访客、车辆禁止进入小区。4.房山区内就医人员请准备医院挂单号等材料，提前联系社区进行审核并签订承诺书，按照“两点一线”闭环管理，从医院返回后向社区报备；房山区外就医人员，除参照区内就医流程外，返回后居家隔离3天，3天3检，社区提供上门核酸等相关服务。
该《通知》是以居委会的名义发出，对应管控措施也主要由居委会执行。但是，居委会是否有权决定并执行封闭小区、隔离等限制人身自由的措施？是否有权设定居民就医前置性条件？是否有权要求居民增加核酸检测频次等？这些问题在疫情防控中，并非个例，有必要结合居委会的法律地位和行权的法律边界，探究居委会是否有上述权限。
二、居委会的法律地位及其行权法律边界
居委会作为基层自治组织，其主要的职能是处理自治事务和协助政府，强调其服务性。居委会不是行政机关，只有在法律、法规和规章授权时，居委会才拥有行政权，且只能在法定的范围内行使权力。
1.居委会是基层群众自治组织，处理自治事务，协助政府
根据《宪法》第1011条和《城市居民委员会组织法》第2条2规定，居委会是指居民在居住的范围内成立的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的组织。居委会具有基层性、群众性和自治性的特点。同时，居委会由本居住地居民民主选举产生，对公共事务进行民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。
根据《宪法》和《城市居民委员会组织法》规定，居委会职权包括：（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（二）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（三）调解民间纠纷；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。总体来看，居委会的主要职责一方面是开展服务性、公益性、互助性的活动，维护居民合法权益等，而且处理基层自治事务时，应当依法采取民主的方式，而不得采取强迫命令；另一方面是协助政府及其派出机关开展活动，具体协助事项有些地方列举了协助事项清单，例如协助开展最低生活保障、特困人员供养等调查核实、群众评议、张榜公示和定期核查工作；协助做好消防宣传教育等。
2.居委会被授权时是行政主体，可行使行政权力
在我国，行政主体可以行使行政权力。行政主体是依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织。行政主体一般分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体即行政机关，其在成立时就拥有行政权。行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立，代表国家依法行使行政权、组织和管理国家行政事务的国家机关。根据《宪法》第105条3规定，地方各级人民政府是地方各级国家行政机关。而地方各级人民政府是指省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立的人民政府，即我国基层政府是乡、镇。除了各级人民政府，各级人民政府的职能部门和派出机关（例如：街道办事处）也是行政机关。居委会虽然受基层政府的指导、支持和帮助，居委会也协助政府开展工作4，甚至居委会经费来源于政府的拨付，但居委会不是我国的基层政权组织，与基层政府也无隶属关系，不是政府职能部门和派出机关，所以，居委会不是行政机关。
授权性行政主体是因宪法、组织法以外的法律、法规、规章的规定而获得行政职权，取得行政主体资格的组织，例如工商所、派出所、高校等。居委会在法律、法规和规章授权的情况下可以成为行政主体，行使行政职权，但是需要注意的是，授权的主体只能是法律、法规和规章，不能是规范性文件授权，也不能是行政机关直接授权，否则其也不拥有行政主体资格。在行政授权后，居委会也只能在授权范围内行使行政权力，不能超越权限。查阅我国目前的法律、法规和规章条文，目前对居委会基本无明确授权规定。
除了行政授权，居委会还可以接受行政机关委托，但行政机关必须是依法委托，且必须是特定事项委托（如行政强制权则不能委托），原则上委托事项和权限应当公开，居委会接受委托后只能以委托机关的名义开展行政活动，相应的后果归属于委托的行政机关，此时居委会不是行政主体。
3.居委会具有法人资格，属于民事主体，依法享有民事权利
根据《民法典》第101条规定5，居委会具有法人资格，同时，因居委会不是以盈利为目的，具有自治性、群众性等特点，其也不同于其它社会组织，为特别法人的一种。作为民事主体，居委会可以独立享有民事权利和承担民事义务，与居民是处于平等地位的。
三、居委会是否有权决定、执行封闭和隔离等限制人身自由的措施？
根据我国《立法法》规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”必须由全国人大及其常委会通过法律制定，其它任何国家机关都无权进行强制性规定。根据现有《传染病防治法》第39条6、第41条7、第42条8和第43条9规定，医疗机构和县级以上政府拥有“隔离”权限，县级以上政府拥有宣布行政区域为疫区的权限和拥有在必要时采取停工、停业、封闭等切断传播途径的措施的权限。虽然，根据《传染病防治法》第九条10规定，居民委员会有义务组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。但居民委员会的职责仅是组织居民参加传染病预防和控制活动，绝不能理解为居民委员会可以代替政府行使疫区的认定及采取封闭等隔离措施，也不得自行对居民实施限制和控制。
因此，从主体上看，居委会并无权力决定采取封闭小区的管控措施，即居委会不能以自己的名义做出封闭小区的决定，其也无权封路禁止外来人员和车辆进入，也没有权力要求居民必须凭证出入。实践中，有些居委会在有权主体作出限制人身自由决定的基础上，延长限制人身自由的时间或者增加解除限制的条件，这也是无权限的，否则相当于变相拥有了限制人身自由的决定权。
有观点认为，由于居委会具有自治性，可以对区域范围内的事务进行自我管理，因此居委会可以决定对本小区采取封控措施。这种观点是错误的，限制人身自由的措施只能是法律保留且属于法定职权。同时，根据《城市居民委员会组织法》第10条11规定，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定，并且居民会议代表过半数出席，才能举行，即居委会即使有权决定封控小区，那也只能理解为小区自愿隔离和风控，且必须符合上述程序规定。
限制人身自由的决定权和执行权不同，若限制人身自由的管控措施是法定主体合法作出的，居委会是否有权执行限制人身自由措施？
根据《行政强制法》第17条12和《行政处罚法》第18条13等规定，行政强制措施和行政处罚的执法主体为行政机关，且不能委托，同时对具体执法人员也有资格要求。因此，根据《行政强制法》和《行政处罚法》，居委会不具有执行限制人身自由的措施的权力。
在《城市居民委员会组织法》中明确居委会应协助政府开展公共卫生等工作，《突发公共卫生事件应急条例》第40条14规定，居委会协助有关部门和医疗卫生机构做好人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，其中的“协助”只能理解为配合和帮助，其前提也是医疗机构和县级以上政府依法作出了疫区划定后和采取封闭隔离等措施过程中，且要履行必要的告知程序和具备相应的资格条件的人员。
四、居委会是否有权对居民就医设定前置性条件？
在该《通知》中，居委会要求居民外出就医需要提供医院挂单号等材料并且需要审核通过才可以外出就医，这无形中增加了居民外出就医的负担，设置了外出就医的前置性条件，若没有挂单号等材料，或者审核不通过，是否意味着居民就无法外出就医，县级以上政府并未对该区域采取封闭措施的前提下，这是否是变相的行政许可？至少在法律没有规定的情况下，包括居委会在内的任何组织都无权作出增加居民义务，加大居民外出就医负担的决定。
五、居委会是否有权要求居民增加核酸检测频次？
公民个人做核酸检测的法律依据为《传染病防治法》第12条15，个人必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的检验、采集样本等预防、控制措施。由此来看，接受核酸检测是公民个人在传染病暴发流行时应履行的义务，但需要注意的是，应履行该义务并不代表个人就应该每天做核酸检测，核酸检测主要是为了配合疾病预防控制机构对传染病进行监测、预测等预防和控制工作。个人应根据疾病预防控制机构的需要并结合国家的防控政策进行核酸检测，而根据最新的国家防控政策，对密切接触者，在1、2、3、5各开展1次核酸检测，对居家隔离人员第1、3天开展核酸检测。对高风险区溢出人员，在居家隔离第1、3、5、7各开展1次核酸检测，对低风险区溢出人员，3天内完成两次核酸检测。在上述《通知》中，无论是从高风险还是低风险返回，居委会在无其它依据的前提下要求出房山区就医的居民都需3天3检，这种“一刀切”并且要求居民增加核酸检测频次的做法，违背了国家实施的防控政策，加重了居民的负担。
六、结语
新冠疫情时间延续久，影响范围广，其对人性是一场大考，对民族是一场大考，也是对法治的大考。依法治理国家和社会不仅仅是日常状态下的追求，在紧急状态下亦是。居委会作为基层群众自治组织，虽然不是行政机关，但其作为居民和政府之间连接的重要桥梁，规范其行为亦不可忽视，需要采取合法、科学、理性地措施保障居民的健康安全。疫情几年，居委会作为我们的基层自治组织在防疫一线充分发挥了重要作用，也是最辛苦的群体之一。为了更加坚定的捍卫我们已经取得的成果，也为了不让新中国成立以来的法治大厦因生物病毒的侵略而造成伤痕，个别居委会也应当对自身的行为有所规范，充分发挥其桥梁作用，不辜负广大群众的信任，当然，我们也相信未来我们的居委会一定会做得更好。同时，我们广大群众也应当对居委会多一些理解与支持，理性沟通，共克时艰，一起争取抗疫的最后胜利。
脚注：
1 第一百一十一条城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
2 第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
3 第一百零五条地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。
地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
4 《城市居民委员会组织法》第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。
5 第一百零一条 居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。
6 第三十九条 医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：
（一）对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；
（二）对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；
（三）对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。医疗机构对本单位内被传染病病原体污染的场所、物品以及医疗废物，必须依照法律、法规的规定实施消毒和无害化处置。
7 第四十一条 对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
8 第四十二条 传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：
（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；
（二）停工、停业、停课；
（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；
（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；
（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
9 第四十三条 甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。
10 第九条国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作。各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动。
居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。
11 第十条 居民委员会向居民会议负责并报告工作。
居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。
居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。
12 第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。 行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
13 第十八条国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。
国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。
限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。
14 第四十条传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。
15 第十二条 在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。