国务院出台《意见》治理不当罚款：过罚要相当，法理要相融！

为进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施，2024年2月19日，国务院就行政法规、规章中罚款设定与实施出台《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号，以下简称《意见》）。《意见》重点关注了过罚不当的罚款行为，《意见》中提出：“实施罚款时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融。”
一、过罚相当原则
《意见》提出的“过罚相当、法理相融”，在行政法中对应的是过罚相当原则。所谓过罚相当原则，是指对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，处以行政处罚的种类、幅度等应当与其违法行为相适应，要求在设定和实施行政处罚时，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，不能畸轻畸重。1996年全国人大制定出台《中华人民共和国处罚法》，该原则在行政处罚中被确立下来，具体规定为：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”2009年和2017年全国人大常委会两次对《中华人民共和国处罚法》进行修正，2021年进行修订，上述规定一直保留，表述没有变化。过罚相当原则是行政机关需要遵循的基本原则，覆盖行政处罚的设定和实施全过程。
二、执法实践
自1996年《中华人民共和国处罚法》施行以来，过罚相当原则在行政处罚的设定和实施中基本得到遵守，比如在立法中罚款数额的设置与违法行为产生的社会危害之间形成正比、在行政执法中遵守行政处罚裁量基准制度等。然而，近年来发生了一些引发舆论关注的过罚不当行政处罚案件，反映出部分执法机关在执法过程中，在正确适用过罚相当原则上存在顾虑或问题，甚至存在行政执法人员滥用行政权力的现象，破坏市场环境，引起国家关注。
比如某污水处理有限公司超标排放污水行政非诉执行检察监督案。某污水处理有限公司负责处理某县级市产业集聚区企业污水和生活废水。2018年市生态环境局在线监测发现该公司排放的废水水质超标，作出行政处罚决定，责令立即改正违法行为，给予罚款80万元，并以此为标准按日计罚处以罚款4880万元。经催告，该公司未履行相关义务。市生态环境局向该市某区法院申请强制执行。该市某区人民检察院在开展“行政非诉执行专项监督”中发现本案线索，遂即依职权启动监督程序。检察机关经调查核实后发现，该公司在发现进水水质情况恶化后，及时委托第三方检测机构进行分析化验，采取积极应对措施；该公司多次向该县级市产业集聚区管理委员会及环保部门报告，请求排查入管网企业排污情况；该公司两次向当地人民政府请求排污企业紧急停产，未获批准。一方面，某污水处理公司超标排放污水的违法事实客观存在，依法应当接受处罚及按日计罚。但另一方面，市生态环境局行政处罚标准过高。根据《中华人民共和国水污染防治法》，罚款80万元虽符合处罚幅度，但该公司发现进水水质超标后积极采取了应对措施并多次主动向环保部门报告，尽到了应急处理和报告义务，因此罚款存在过罚不相当的情形。2021年检察院向区法院发出检察建议，建议区法院加强案件受理，并提升相关人员业务素能；向市生态环境局发出检察建议，建议其重新审查，依法作出处理。检察建议发出后，市生态环境局进行再次调查核实，决定对违法排污行为罚款10万元，并按日计罚罚款310万元，合计罚款320万元。某污水处理公司表示愿意接受处罚并缴纳了罚款。本案入选了最高人民检察院《“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例（第十二批）行政检察助力生态环境和资源保护典型案例》。
再比如陕西榆林芹菜案。据央视新闻报道，国务院督查组在“国务院互联网+督查平台”上接到群众反映，陕西省榆林市一家个体户卖出5斤芹菜后，被市场监管部门罚款6.6万元。经国务院督查组调查，罗某夫妇经营的蔬菜粮油店购进7斤芹菜，市场监管部门提取2斤抽样检查，剩余5斤罗某夫妇共卖出20元。一个月后，检测报告显示芹菜不合格，因罗某夫妇无法提供进货票据，已售出芹菜无法召回，处罚决定书认定罗某夫妇涉嫌经营超过食品安全标准限量食品，罚款6.6万元。面对督查人员，榆林市市场监管局副局长承认“芹菜案”确实存在问题，在处罚上过罚不当。
三、执法困境
过罚不当行政处罚案件的发生，究其原因，可能存在一些地方逐利执法、一些执法机关执法程序不规范、一些执法人员专业素质不足、一些执法人员滥用行政权力等主观过错因素。但不可否认，一些客观因素也影响着执法人员正确适用过罚相当原则。
一方面，某些违法行为的社会危害性确实难以预测评估。过罚相当原则要求处罚与社会危害程度相当，在某污水处理有限公司超标排放污水行政非诉执行检察监督案中，某污水处理有限公司超标排放的废水会产生多大的社会危害，无法预见，在陕西榆林芹菜案中，不符合合格标准的芹菜会产生多大的社会危害，也难以预判，因此，实际执法中，执法机关难以准确把握处罚尺度以实现过罚相当。
另一方面，执法人员可能受制于一些法律责任条款规定的罚款最低数额规定。在陕西榆林芹菜案中，按照《中华人民共和国食品安全法》规定，罗某夫妇销售的芹菜检测不合格，对应的法律责任规定的罚款幅度为五万元以上十万元以下，可见当地市场监管局对罗某夫妇罚款6.6万元是依据法律条文处罚，罚款幅度完全符合法律的规定。但按照舆论，即使按最低罚款数额5万元实施处罚，也不符合过罚相当要求。法无授权不可为，法定职责必须为，执法人员受具体法律条文的严格约束，对一些执法人员来说，最低罚款数额犹如底线，不敢轻易跨越。
此外，以上述某污水处理有限公司超标排放污水行政非诉执行检察监督案和陕西榆林芹菜案为例，在当前对生态环境和食品安全等领域进行最严格监管、最严厉处罚的政策趋势下，执法人员对这些领域的违法行为适用过罚相当原则，降低处罚标准，也难免要承担更多的风险压力。
四、《意见》对适用过罚相当原则的意义
国务院是国家最高行政机关，国务院制定的《意见》作为国务院行政规范性文件，对全国各级行政机关开展行政执法具有重要的指引作用。《意见》中提出，“实施罚款时，要统筹考虑法律制度与客观实际、合法性与合理性、具体条款与原则规定，确保过罚相当、法理相融。”以及“要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，优化罚款决定延期、分期履行制度。”根据前述规定，各级行政机关在开展行政执法过程中，除对照有关法律制度规定外，还需要考虑违法事实发生背后的客观原因，社会公众切身感受，实施罚款是否符合事情与情理，是否符合法律的基本原则等因素，这无疑对执法人员提出了更高要求。行政执法机关在讨论案件如何适用过罚相当原则时，《意见》这一规定也为过罚相当原则的实施提供了依据支撑，促进行政机关负责人或有关执法人员大胆突破具体法律条文藩篱，使执法真正着眼于对违法行为的预防和惩戒作用，切实保护企业和群众合法权益，优化法治化营商环境，真正做到坚持以人民为中心，让企业和群众在执法中不仅感受到力度，也能感受到温度。
同时，《意见》还针对已经作出的不当罚款行为进行规定。《意见》提出：“县级以上地方人民政府司法行政部门要加强案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正；对不及时改正的，要报请本级人民政府责令改正。”根据以上规定，司法行政部门在监督治理不当罚款行为中要主动作为，主动开展案卷评查等行政执法监督工作，监督有关行政机关改正不当罚款行为。这也意味着即使已经结案归档的不当罚款案件，仍不排除执法机关被要求改正的可能，以确保过往案件与当前案件罚款裁量尺度都符合法定要求，为实现类案同罚夯实基础，促进过罚相当原则全面适用。
五、《意见》其他亮点
《意见》将规范和监督罚款设定与实施作为提升政府治理能力、维护公共利益和社会秩序、优化营商环境的重要抓手，除重点关注过罚不当的罚款行为外，还有其他亮点。
（一）《意见》鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，推动诸如江河流域、海岸线等区域罚款数额、裁量基准等相对统一。
（二）《意见》规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍，为行政立法提供指引。
（三）《意见》规定各地区、各部门以行政规范性文件形式对违法所得计算方式作出例外规定的，要及时清理，确有必要保留的，要依法及时通过法律、行政法规、部门规章予以明确，以避免将行政规范性文件作为处罚依据。
（四）《意见》规定不得随意给予顶格罚款或者高额罚款。
（五）《意见》规定严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置监控设备，对违法事实采集量、罚款数额畸高的监控设备开展重点监督，遏制一些地区出现的如违法设置交通违章监控设备获取不法利益的现象。
（六）《意见》规定坚决防止罚款收入不合理增长，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查，坚决遏制个别地区出现的运动式执法，甚至以增加财政收入为导向进行罚款的现象。