新《食品安全法》专题解读

专题一: 修订概览
尽管《食品安全法》自2009年颁布实施以来不过五年，但它所面临的监管环境却已经出现了巨大的变化。一方面，不断见诸报端的食品安全事件导致民众对食品安全问题依然存在很大的担忧，另一方面，食品网购等新的食品消费形态也在出现并获得了蓬勃发展。
2015年4月24日，新修订的《食品安全法》在三次审议之后，于十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过，并将于2015年10月1日起正式实施。此次修法力度颇大，条款数量从104条增加至154条，字数从1.5万字增加至将近3万字，许多内容和条款属于新设制度，亮点颇多。
以立法形式巩固食品安全监管体制改革成果
此次修法，首先是以法律形式固定食品安全监管体制改革成果、完善监管制度机制。根据2013年国务院有关食品药品监督管理体制改革的要求，原分属于质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门的食品生产、食品流通和餐饮服务监管职能统一整合到食品药品监督管理部门。对此，新《食品安全法》以法律的形式予以了确认和固化。
建立最严格的各方法律责任制度
首先是突出民事赔偿责任。创设首负责任制，提高惩罚性赔偿金和最低赔偿金标准，新增多项相关责任主体的连带责任制度。二是强化和完善行政处罚手段。对于食品犯罪，新增“终身禁入”的严厉措施；大幅度提高罚款额度，最高可处货值金额三十倍的罚款；新增拘留的行政处罚措施。三是细化和加重对地方政府负责人和食品安全监管人员的问责机制，引咎辞职问责制度的适用范围从食品安全监管部门负责人扩展到了地方政府主要负责人。
强化特殊食品的监管
婴幼儿配方食品实行全过程质量控制和出厂逐批检验制度；婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国家食品药品监督管理总局注册；此外，不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉。保健食品的管理方式从目前的全部注册改为注册和备案相结合；明确保健食品的标签、说明书以及广告中必须声明“本品不能代替药物”。特殊医学用途配方食品应当经国家食品药品监督管理总局注册。
食品网购入法
针对互联网食品经营，新法针对网络食品交易第三方平台提供者新增了入网食品经营者实名登记、许可证审查、违法行为报告和停止提供网络交易平台服务等义务，明确连带责任制度和先行赔付制度，并确立无过错归责原则。此外，鉴于食品贮存、运输是食品安全管理的重要环节，且目前食品网购日渐火爆，因此，新法将与食品网购密切相关的食品贮存和运输环节也纳入法律监管范围。
其他制度创新及立法补缺
新法加强了对农药的管理，特别规定禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。新增规定将食用农产品的市场销售纳入调整范围。此外，新法还新增了一些规定和制度，包括转基因食品标示要求、责任约谈制度、有奖举报制度、风险分级管理制度和食品安全责任保险制度等。
专题二:终结食品安全监管分段治理体制
新《食品安全法》以法律形式对2013年开始的食品安全监管体制改革成果进行了明确和固化，并完善了相关的监管制度和机制。
根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》、《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号）和《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）的要求，原分属于质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门的食品生产、食品流通和餐饮服务监管职能统一整合到食品药品监督管理部门。对此，新《食品安全法》以法律的形式予以了确认和固化。
在行政审批制度改革的大背景下，与该项监管体制改革相配套，对同属于食品药品监部门职责范围内的食品生产、流通和餐饮服务许可是否可以实施“三证合一”或“二证合一”也提上了议事日程。不少地方已经开始试水，譬如，河北省、陕西省都正在积极探索食品流通和餐饮服务的“二证合一”。而更高层级的顶层设计则有待于国家食品药品监督管理总局后续以规章或规范性文件形式予以明确。
上述体制改革和立法修订改变了过去在食品安全监管上生产、流通和餐饮分段治理所引起的部门推诿和监管效率低下的问题。在此基础上，新《食品安全法》提出实施最严格的全过程管理，并新设食品安全全程追溯制度，同时强化生产经营者第一主体责任制度。
经过上述职能调整后，卫生行政部门负责食品安全风险监测和风险评估以及食品安全国家标准的制定，农业行政部门负责食用农产品的监管，质量监督部门保留食品相关产品的监管职能，出入境检验检疫部门负责对进出口食品安全实施监管。
而工商行政管理部门则完全退出对食品生产经营活动的专业监管领域，仅保留相应食品广告活动的监管职能。以上海市为例，根据《上海市人民政府办公厅关于印发上海市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沪府办发〔2013〕75号）规定，上海市工商行政管理局负责保健食品广告活动的监督检查，上海市食品药品监督管理局负责保健食品广告的内容审查；对于违法广告，上海市食品药品监督管理局应当及时向上海市工商行政管理局通报并提出处理建议，上海市工商行政管理局应当依法作出处理。
但是，在食品监管链条实现职能合并的基础上，部分省市仍在推进合并质量监督、工商行政管理和食品药品监管等部门从而组建市场秩序监督管理部门的大部制改革。部分地方还探索了包含物价局在内的“四合一”改革试验。以上海市为例，2014年7月初，在浦东新区试点市场局模式之后，上海市政府决定在8个中心城区推广浦东经验，推行工商、质监、食药和物价检查“三加一”的市场局模式。
此外，就食用农产品而言，新《食品安全法》将食用农产品的市场销售即流通环节纳入其调整范围，而食用农产品的种植和养殖仍由农业行政部门监管；在立法上，也分别适用《农产品质量安全法》和《食品安全法》两部独立的法律。对此，有意见认为应当将食用农产品的源头管理也一并纳入到大食品管理的框架中。再者，食品药品监管部门与卫生行政部门目前是两个独立的部门，但实际上两者之间特别是在食品安全的风险监测、风险评估等环节多有关联，如何厘清这两者之间的关系也是问题。因此，食品监管的行政改革进程似乎并未因新《食品安全法》的出台而告一段落。
专题三:最严格的法律责任制度
相较于旧法，新《食品安全法》对违法行为的处罚力度明显加强，其立法用意十分明确，旨在大幅提高违法成本，达到“重典治乱”的监管目的。
新法首先是突出民事赔偿责任。（1）首提首负责任制。按照《产品质量法》第43条、《消费者权益保护法》第40条和《侵权责任法》第43条规定，因产品存在缺陷造成人身、财产损害的，消费者可以选择向产品生产者或销售者要求赔偿，但未明确首负责任制。新《食品安全法》在上述规定基础上进一步明确，接到消费者赔偿要求的生产者或经营者，应当先行赔付，不得推诿。（2）对于问题食品，完善了惩罚性赔偿金制度，消费者除可以要求赔偿损失外，在原法可以要求价款十倍的索赔选项之外增加了损失三倍的选择标准，同时确立了一千元的最低赔偿金制度。该项赔偿要求明显要高于《消费者权益保护法》确立的惩罚性赔偿标准，即经营者欺诈情形下的价款三倍（最低为五百元）或明知商品或服务存在缺陷情形下的损失二倍的惩罚性赔偿制度。《侵权责任法》第47条虽然规定了惩罚性赔偿制度，但未明确具体的赔偿标准。（3）完善相关责任主体的连带责任制度。按相关法律规定，网络食品交易第三方平台提供者（《消费者权益保护法》第44条）、广告经营者和发布者（《消费者权益保护法》第45条）、在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品的社会团体或者其他组织、个人（《消费者权益保护法》第45条和原《食品安全法》第55条）、集中交易市场的开办者、柜台出租者或展销会的举办者（原《食品安全法》第52条），在法定情形中均应与商品生产经营者承担连带责任。新《食品安全法》除覆盖上述规定之外，新增规定为违法生产经营行为提供生产经营场所或者其他条件、食品检验机构出具虚假检验报告和认证机构出具虚假认证结论，使消费者的合法权益受到损害的，均应当与食品生产经营者承担连带责任。
二是强化和完善行政处罚手段：（1）对食品安全犯罪增加“终身禁入”的资格罚规定。本次修法中新增最严厉同时也最值得关注的处罚措施是两项“终身禁入”的规定，即因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业食品安全管理人员；因食品安全违法行为受到刑事处罚的食品检验机构人员，终身不得从事食品检验工作。（2）大幅度提高罚款额度。对于无证经营的违法行为，罚款额度从最高为货值金额十倍提高到了二十倍；对于生产经营不符合安全标准的食品的各种违法行为，罚款额度则从最高为货值金额十倍提高到了三十倍。（3）增加拘留的行政处罚措施。对用非食品原料生产食品等严重违法行为的责任人，以及使用剧毒、高毒农药的行为，新《食品安全法》增加规定公安机关可以给予拘留。
三是完善食品安全领域的行刑衔接问题。新《食品安全法》新增了部分违法行为情形，并对各类违法生产经营行为进行了适当的分类调整，同时全面抬高了违法行为的责任幅度。与此相对应，刑法及其司法解释（《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》［法释〔2013〕12号］）的相应修订已势在必行。据悉，刑法修订的相关准备工作已经正在进行。
除上述针对监管相对人的责任制度外，对监管者而言，新《食品安全法》明显加强了对地方政府负责人和食品安全监管人员的问责机制。新《食品安全法》依照规定的监管职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；同时针对原法中引咎辞职的原则性规定明确了适用情形，并将引咎辞职问责机制的适用范围从食品安全监管部门负责人扩展到了地方政府主要负责人。