经招投标程序签订的合同招标人变更，合同效力如何？

一 引言
在工程建设采购领域，招标投标活动是保障公平竞争、优化资源配置的重要机制。然而，实践中招标人与中标人签订合同后，常因主体变更、权利义务转让或补充协议的签订等问题引发合同效力争议。此类争议的核心在于如何界定《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“不得订立背离合同实质性内容的其他协议”的规范性质，以及“实质性变更”的具体认定标准。
本文以法律规定为基点，结合最高人民法院及地方各级法院典型案例，从规范性质、实质性变更两个维度切入，梳理招标人加入、转让项目（包括强制招标与非强制招标）等情形下的合同效力认定规则，旨在厘清裁判逻辑，为实务中规避法律风险、维护契约稳定性提供参考。
二 争议问题
1 招标人加入，合同效力如何？
2 招标人转让的是工程建设等依法必须招标项目，合同效力如何？
3 招标人转让的是非依法必须招标项目，合同效力如何？
三 法律规定
《中华人民共和国民法典》第四百八十八条规定：承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。
《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条第一款：招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十五条：招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条第一款规定：招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。
《公路工程建设项目招标投标管理办法》第五十七条规定：招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，合同的标的、价格、质量、安全、履行期限、主要人员等主要条款应当与上述文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
《最高人民法院关于印发<第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要>的通知》第31条规定：招标人和中标人另行签订改变工期、工程价款、工程项目性质等影响中标结果实质性内容的协议，导致合同双方当事人就实质性内容享有的权利义务发生较大变化的，应认定为变更中标合同实质性内容。
四 实务观点
（一）从规范性质角度来看
1.《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款系管理性强制性规定，违反该规定，合同有效。
案号：（2015）民申字第280号
法院认为：《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款规定系从行政管理角度规范招标人和中标人在公开开标后订立合同的要求，属于管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。据此，上述《建设工程施工合同》与《中标通知书》不一致，虽然违反该规定，但不必然无效，二审判决认定有效，适用法律亦无不当。乾荣公司申请再审提出无效的理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。
2.《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款系效力强制性规定，违反该规定，合同无效。
案号：（2016）最高法民再352号
法院认为：《施工合同》签订后，双方又签订了《补充协议》和《施工协议》，对工程价款的计算方式和支付方式等《施工合同》实质性内容进行了变更，违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十六条关于“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定，应当认定为无效。
案号（2016）最高法民申1285号
法院认为：2008年5月10日，桂凯公司和嘉乐公司签订了两份合同。第一份系重新确认2006年4月22日的合同，由于被确认的合同无效，故该合同同样无效；第二份合同中8、10、11号楼未进行招标；1-4号以及9号楼的中标无效且该合同的约定背离了中标合同的实质性内容，违反了招投标法第四十六条关于招标人和中标人不得再行订立背离中标合同实质性内容的其他协议的规定，故该建设工程施工合同亦无效。
（二）从实质性变更理解的角度来看
1.招标人加入，合同效力如何？
合同有效，发包主体的增加对于承包人来说系增加了一重保障，不构成背离招标文件的实质性内容。
案号：（2021）粤20民终2727号
法院认为：无论基于何种原因由坦背村委会加入发包人，无论其两者内部分工如何，对于合同相对人中虔公司来说，合同相对人为东升住建局与中虔公司，发包主体的增加对于承包人来说系增加了一重保障，不构成背离招标文件的实质性内容，坦背村委会作为发包人应当承担付款责任。
案号：（2016）黔民初295号
法院认为：关于合同主体问题，嘉龙公司系贵州南方嘉龙房地产开发有限公司的全资子公司，嘉龙公司签订《建设工程施工合同》且合同相对方重庆建工没有对合同主体提出异议，实际上替代其母公司即招标人成为发包人，因此，嘉龙公司签订本约的行为从事实上追认了中标通知书，构成债务加入，应承担保证金返还的义务。
2.招标人转让的是工程建设等依法必须招标项目，合同效力如何？
（1）合同有效，对合同中的标的、价款、质量、工程履行期限等实质性条款内容没有进行变更，仅变更结算主体合同有效。
案号：（2021）豫13民终7430号
本院认为：红阳公司与卓城公司签订的《建设工程施工合同》合法有效，且未约定发包人不得转让权利义务。卓城公司与胡世武、红阳公司签订《补充协议》系各方真实意思表示，且《补充协议》仅是对《建设工程施工合同》的结算主体作出变更，对合同中的标的、价款、质量、工程履行期限等实质性条款内容没有进行变更，因此卓城公司主张《补充协议》违反《中华人民共和国招标投标法》的规定、协议无效的上诉理由不成立，本院不予支持。
（2）合同无效，合同主体的变更属于实质性变更，合同无效。
案号：（2017）最高法民申5199号
法院认为：农业港公司与晨光公司签订的《补充协议》，没有经过招投标，且《补充协议》所约定的建设工期、合同价款及价款结算方式、合同主体、支付进度款预付款等与《中标通知书》所记载的实质性内容均不同，作出了实质性变更，与中标的《建设工程施工合同》不一致。
案号：（2021）晋05民终1265号
法院认为：夏荷村委与西鹏公司签订的中标合同即建设工程施工合同约定的工程款支付义务主体为发包人夏荷村委，而后签订的建设工程施工合同补充协议将支付工程款的义务主体变更为了沁水县房地产公司，工程款支付义务主体是谁对承包人的利益影响巨大，工程款支付义务主体的变更应属于上述司法解释中规定的实质性内容变更，故应以中标合同确定双方的权利义务，即工程款支付义务主体仍为发包人夏荷村委。
案号：（2022）苏02民终934号
法院认为：涉案PPP项目系部分使用国有资金投资的项目，必须进行公开招投标…淮安市政府及淮安大运办虽通过比选程序选定由南通四建替代中水电公司，但该比选程序缺乏相应的法律依据。中水电公司与南通四建就《PPP项目合同》项下权利义务的转让行为，实质上已将原中标联合体的主体成员进行了变更，将原招投标文件中已确定的项目建设总承包单位进行了变更，已构成对原招投标文件内容的实质性变更，违反了《招标投标法》的禁止性规定，故该《联合体协议书》《联合体补充协议一》应属无效。
3.招标人转让的是非依法必须招标项目，合同效力如何？
合同有效，招标人转让的项目不属于强制招投标范围，合同主体变更无需适用招投标法，不存在实质性变更的认定，合同有效。
案号：（2022）苏02民终1121号
法院认为：案涉电梯采购、安装不属于强制招投标范围，从双方提交的招投标文件及合同等证据看，迅达公司与江中公司之间是招议标行为，不是法律意义上的招投标。案涉《采购安装合同》及其相关补充协议，未违反法律法规禁止性规定，合法有效，对各方均有约束力。2016年9月7日的《补充协议一》约定，《采购安装合同》的电梯设备由江中公司向迅达公司采购供应，更改为由澄星房地产公司、澄星公司直接向迅达公司采购供应及结算，并变更电梯采购费用付款流程及支付方式。江中公司、迅达公司及澄星房地产公司、澄星公司均予盖章确认，由此澄星房地产公司、澄星公司成为案涉采购合同电梯的付款义务人，相应的合同权利义务概括性转移给了澄星房地产公司、澄星公司。故一审认定澄星房地产公司、澄星公司系案涉付款义务人并无不当，迅达公司有关适用招投标法认定江中公司系付款义务人等诉称，本院不予采信。
五 结论
在招标人加入以及转让非依法必须招标项目时，合同通常有效。但对于招标人转让依法必须招标项目，需严格遵循招投标相关法律规定，若转让行为导致合同实质性内容变更等违反招投标法规定的情形，则合同可能被认定为无效。同时，对于《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款的性质，在不同案例中有不同认定，有的认为其为管理性强制性规定，违反不必然导致合同无效；有的则认为其为效力性强制性规定，违反则合同无效，需根据具体案件情况及法院认定来判断合同效力。