城中村是我国高速城市化进程中普遍存在的一种特殊的地域现象。城中村位于建成区内，享有城市的某些基础设施和生活方式，但仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制。它在经济、社会、土地利用、建设景观等各方面处于明显的乡——城转型过程之中，既具有较髙程度的城市化特征，又保留浓厚的农村社区特征。
一、“城中村”现状
（一）城中村引发的问题与改造需要
随着城市化进程的加速，城市建设步伐的加快，城市用地的急剧扩张，越来越多的村庄被纳入了城市建设用地范围之内。而在发展初期，政府因无力妥善安置村民，不得已划定某些地块返还乡村，作为原村民居住和维持自下而上的空间。这些地块和以前的村民住宅用地、自留地、山丘等基本保持以前的集体所有制性质不变，实行农村管理体制，形成了相对封闭的小社会。城中村所在的街道又难以按照城市管理体制实施管理。这种城乡二元管理体制，实际上使城中村处于“两不管” 的状态，造成城中村的规划、建设、管理长期处于混乱无序和低水平状态。
这种独特的地位和现象, 必然会带来一系列的社会问题：1. 人口杂乱，“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻。2. 城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。3. 基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患。4. 土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
（二）推进城中村改造进程的困难所在
1. 性质复杂，用地紧张。“城中村”的改造范围一般在曾经的城郊结合部，土地性质复杂，既有国有土地，也有集体土地，还包括部分宅基地、农用地等。实际操作中要根据不同性质采用不同的报批程序。由于国家宏观调控政策对用地管理十分严格，“农转用”必须报国家国土资源部审批，因此在“城中村”地块中涉及到零星的农用地也必须按规定上报。这样，审批时间较长，造成改造周期延长和用地紧张。
2. 拆迁安置难。由于农村土地是集体所有，在“城中村”的改造中，大多数农民不愿离开自己的土地，这使得按城市住宅形式改造“城中村”困难重重；另一方面，大多数农民在城市中的生存技能有限，失去土地以后,他们主要依靠出租房屋维持生活。在推进城市化过程中，他们意识到失去的太多，得到的太少，必须死守唯一赖以生存吃住的地方。如果房子被拆了没有得到相应补偿，必然会出现抵触情绪，加上当前拆迁安置政策还不够完善，新老政策在交替过程中接口、界限不清晰，执行过程中尺度较难掌握，致使老百姓反响强烈。
3. 资金平衡难。目前“城中村”改造建筑密度大、容积率高，加上周边配套不完善，属于难啃的 “骨头”，改造成本巨大。以往在改造中坚持以政府主导的原则，但投资主体单一，市场化运作机制不灵活，主导变成了包办统揽，没有充分发挥市场机制和集体经济的作用，使得资金平衡是一大难题。尤其在国家土地宏观调控和当前房地产调控政策形势下通过集约土地使用来拓展发展空间，资金平衡困难更加突出。
二、“城中村”改造的基本模式
城中村改造中所涉及到的行为主体有：政府、开发商和村民，他们为了维护各自的利益在改造的过程中扮演着不同的角色。城中村改造实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。资金来源是城中村改造的瓶颈问题。解决资金来源及投资关系问题，即可解决城中村改造的实质问题， 从资金来源问题研究城中村改造模式主要有以下三种模式。
（一）政府主导型的改造模式
这种改造模式是由政府对其进行的改造，是一种自上而下的改造模式。目前，在西安高新区、经开区、曲江新区、浐灞生态区范围内的城中村以及重大的市政工程涉及的城中村大多采用这种改造模式。在这种模式下，政府充当开发商的角色，直接投资改造城中村，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设，从而达到改造目标。多见于大型建设项目如大型公共设施、大学城、工业园区等。
这种改造模式优点：政府能够从整个城市景观、环境、效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新，从根本上解决城中村问题。既能够保证改造质量，也能在一定程度上降低改造的成本（土地出让金以及部分税费免除）。但同时要求政府一次性投入大量的财政支出。
其局限性在于：从现今诸多城市大学城、工业园的选址来看，绝大部分类似项目均选在市区边缘，城中村的问题还未突显、征地拆迁较容易，开发成本也相对较小。而作为市中心急待改造的城中村，因用地规模、用地兼容性等因素的限制，并不适合建设这样的项目。作为其他公共设施的建设可能性也不大（巨额的成本使得投资的回收遥遥无期），除了政府行为外不大可能有外来的集中投资。
相比之下，房地产项目的投资回报速度要快得多。但无论是公共设施的建设还是房地产项目的开发，想要大规模改造城中村，单凭政府的财力是负担不起的。所以，政府独立投资的改造方式仅适合于：局部地段（如城市中心区、重点地段）的改造，或个别政府项目的建设需要。
（二）村集体主导型的改造模式
这种改造模式是由村集体对其进行的改造，是一种自下而上的改造模式。由村民改造，不仅容易解决拆迁补偿这个重大障碍，还省去了开发商的利润部分, 总体上降低了改造项目的开发强度和改造成本（村民直接参与资金的筹集、运作，可避免房地产开发中的各种中间环节与税费摊派）。此外，作为村民代表的城中村集体经济组织（集体股份合作公司）本身就具有法人资格，由其作为改造主体在操作上也不存在问题。因此，在条件允许的情况下，应提倡农村集体经济组织对城中村进行自行改造。在资金不足的情况下，允许其他开发单位参与改造。
其特点有：1. 作为城中村的主要管理者，村集体作为改造的主体具有良好的群众基础，能够充分调动广大村民参与改造的积极性；2. 能够较好地协调村集体与村民的利益分配，减少改造阻力；3. 对村集体的经济实力要求较高；4. 对村集体领导班子的管理能力、组织能力、协调能力及开发能力都具有较高要求。
（三）开发商主导下的投资改造模式
这种改造模式是由开发商对其进行的改造，这是西安市城中村改造的主导模式，简单地说就是“城中村出地、开发商出钱对城中村进行改造”。其主要做法可以简单分为四个步骤：双方制定安置补偿方案—整村拆除—安置村民—剩余土地开发建设。
这种改造模式的特点有：1. 单纯从经济的角度出发，这种模式能有效地解决城中村改造过程中启动资金不足的情况，减轻政府和村集体的资金压力；2. 开发商能够比较准确地把握市场，降低开发的风险，专业的知识也有利于在改造的过程中提高市场价值和贏利能力；3. 开发商在改造过程中单纯追求其利益的最大化，容易忽视村集体、村民的利益及社会效益。目前，开发商主导型的城中村改造模式是政府部门大力提倡的模式，也是采用最多的模式。
旧城改造的实践证明，投资商与开发商的介入是促进旧城改造的重要方式，发挥了积极作用。开发商介入可有多种方式，最完全的方式是开发商主导，开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化方式进行综合开发，这种经验在旧城改造中被证明是成功的经验，资金容易解决,也利于促进城中村的根本转变。开发商介入，是推进旧村改造的重要途径。
三、西安市“城中村”改造进展情况
和全国其他城市一样，西安市在城市飞速发展的进程中，也面临着城中村急需改造且资金短缺的紧迫局面。西安市城六区和四个开发区，共有行政村624个。其中，作为改造工作重点的二环路以内有行政村72个，涉及农业人口2.5万户，8.98万人，集体土地2.3万亩左右。从2002年西安市城中村改造正式起步，截至目前共经历了起步、探索和全面发展三个阶段。截至2018年年底，西安累计完成了200多个村子的搬迁改造工作。
2007年8月，西安在全国率先成立了直属正局级改造部门——西安市城中村改造办公室，率先采用了市发改委、市建委、市房地局等部门委托，规划、土地部门外派双管处室的办法，集中办理改造范围内，计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行一站式办公。
经过几年的探索和实践，在总结以往“自筹资金，自我改造，自我发展”三自方针经验教训的基础上，西安城中村改造创造性地提出 “政府主导，市场运作”的工作思路，基本形成了“政府主导、市场运作、整村拆除、安置优先、有形无形改造并重”的城中村改造西安模式。标志着西安市城中村进入了全新阶段。在各个区的城中村改造工作推进的过程中，先后出现碑林区模式、经开区模式等。
第一，“政府主导”是指政府掌握城中村改造工作的主动权。具体实施过程中，各区城改办和街道办直接进行操作，负责统一策划招商，统一编制规划，统一编制改造方案，统一实施拆迁安置，统一实行无形改造工作。
第二，“市场运作”就是指在城中村改造工作中吸引房地产开发商参与改造，为改造项目提供资金。
第三，“整村拆除、安置先行”是城中村改造的标志和改造的先决条件，在改造过程中必须先完全拆除旧村，整村拆除之后，首先建设安置楼，待村民安置完成之后方可进行商品房的开发建设。
第四，“无形改造”是指农业户口转为居民户口，集体经济转为股份制经济，撤村建社区，集体土地转为国有土地。通过“无形改造”彻底消除城中村中的二元管理体制，使村民纳入城市的就业和社会保障体系中，其生活方式、思想观念和意识形态得以转变，让广大村民从生活形态到思想意识真正融入到现代城市文明当中。西安市城中村改造具体措施详见表：
政府作用 | 负责城中村改造的管理工作 |
改造主体 | 城中村改制后的新经济组织、开发商或者二者的联合 |
筹资方式 | 城中村村民委员会或集体经济组织，开发商筹集改造资金 政府设立城中村改造专项资金，由以下部分构成 1. 城中村土地出让金、储备土地的增值受益金和扣除应提取的失地农民养老保险、水利建设基金、农业开发基金后的部分 2. 城中村改造项目的同级税收留成部分 3. 城中村改造项目中收取的城市基础设施配套费 |
社会转型 | 城中村村民转变为城市居民 村集体经济组织资产清核后撤销村民委员会，设立社区居民委员会 |
土地利用 | 村集体土地依法转为国有，安置村民用地以划拨方式供给，其他用地可以变更为经营性用地，进行开发建设 |
拆迁安置 | 1. 旧村整村拆除，优先建设安置住宅 2. 以房屋产权登记载明的面积和性质作为补偿安置依据。2层（不含2层）以上部分的面积按残值（即重新制成新价）给予补偿 3. 可以自出选择产权调换和货币补偿两种补偿安置方式 |
改造方式 | 整村拆除 |
西安市城中村改造（有形改造）工作共分为七个阶段：第一个阶段是计划申报；第二个阶段是方案编制论证；第三个阶段是方案审查；第四个阶段是方案审定；第五个阶段是建设手续审批；第六个阶段是建设监督管理；第七个阶段是办理商品房预售许可证和房产证。
四、结语
作为城市化进程的产物,“城中村”的出现是我国城乡二元对立背景下的一个畸形空间形态和社会形态。“城中村”改造，不仅意味着“城中村”空间形态的重建，更意味着相关产权的重新界定和社会关系网络的重组。“城中村”的改造过程是一个筹措运作资金和利益博弈的过程，如何均衡各方利益，形成政府—村民—开发商共同参与和协商机制，这是“城中村”改造能否顺利和成功的关键，也是政府作为管制者和博弈中的主导力量所要肩负的重要责任。
建设一个和谐、平等、宽容的现代城市，还有一系列问题需要解决。这些问题包括：如何通过智力支持和教育补偿改造村委会、提高村民的素质，对村民进行现代化的资产经营管理或技能培训，使他们真正转化为现代市民；如何建立完善城市社保体系，解决村集体资产保值与增值和村民的出路问题；如何在“城中村”的空间改造及功能重塑的过程中体现城市的多样化特点，在“城中村”改造的同时延续传统文化；如何在“城中村”改造的同时，让大量外来流动人口和中低收入家庭能有一个廉价的城市生活成本等。这些，都值得我们去细细探讨并且为其解决而不断努力。