引言
2022年6月24日《中华人民共和国反垄断法》修正案（以下简称“反垄断法修正案”）已经得到全国人大常委会的通过，并于8月1日正式开始施行。
在此修法背景下，国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）旋即做出回应，在6月27日公布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（以下简称“申报标准征求意见稿”）[1]；及《经营者集中审查规定（征求意见稿）》（以下简称“审查规定征求意见稿”）[2]（合称“经营者集中配套规定征求意见稿”）
面向全社会公开征求意见[3]：
经营者集中是市场竞争中较为常见的经济活动，也是企业重组、成长或扩张的重要途径，尤其当数字经济时代到来时，数字巨头企业会通过一系列的企业并购活动，扩大自己的商业版图，对关联领域或者细分市场进行高度渗透，甚至统合上下游，构建平台生态系统。从经济学的角度来看，企业通过集中，能够实现迅速扩张生产规模，充分整合和培植相关生产要素，提高生产效率，降低成本，实现规模经济效应和技术的进步，培植产品竞争力，拓展新兴市场的目标，但同时也必须看到，集中特别是过度集中，会给市场经济秩序尤其是公平竞争带来很多困扰和问题，集中后的企业往往具有市场支配地位，成为过度重要的市场力量，甚至拥有一定的市场运行权力，由此而产生的价格提升、可替代产品减少、并由此传导而产生的创新减少，都会通过市场，传导给全体消费者，并最终由他们承担损害。因此，在世界大多数司法辖区内，都设立了经营者集中审查制度（或称合并审查、集中控制、并购控制制度）。
经营者集中审查制度不仅在对于宏观经济秩序具有十分重要的战略意义，而且其与企业的日常经营活动也存在最为密切的关系，因此，对于该制度的修订与完善，成为本次修法极为关注的焦点问题。本文拟结合数字经济时代反垄断法修正案及经营者集中配套规定征求意见稿中的重要制度更新，对经营者集中审查新规做出新法解读，并将结合法律实务应用，为企业提示未来反垄断合规审查的主要关切点和重点审查程序。
一、数字经济时代出现的新挑战
随着平台经济等一些新业态的快速发展，数字经济时代已经到来，而法律制度需要在新时代面对新问题给予新回应，是本次修法的一个重要动因。
一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本的优势，实施垄断行为，进行无序扩张，使经营者集中成为企业整合数据、技术资源、增加数据优势的重要方式，结果不仅妨碍了市场竞争有序进行，抑制了创新活动的开展，而且最终造成的使多数消费者权益受损的问题，逐渐成为数字经济时代，反垄断法特别是经营者集中制度规制的焦点。
数据，日益成为数字经济中最为核心和关键的生产要素和经济投入，甚至从某种意义上说，数据是具有战略意义的竞争重要性资源。在2020年，我国在《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，正式将数据确立为了新型的生产要素。
在数字经济的发展过程中，企业也逐渐认识到，增强自身的数据占有和处理能力，积极回应数字经济对其在相关行业的发展中是非常重要的。因此，经营者集中也成为了企业整合数据技术资源，增加数据优势的一种非常重要的商业行为。在数字经济中，以数据聚合和收集为目的数据驱动型的经营者集中，常常表现的更为突出和显著。因为这样的集中，一方面能够帮助企业获得一定的市场力量，助力企业收集数据、扩大数据规模、消除来自潜在竞争对手的威胁；另一方面，这种以获取数据和技术资源为目的，对新兴的、初创企业进行收购和合并的“扼杀式”或者“防御型”的数据驱动型并购，也常常会因为被收购方尚处于发展初期，营业额十分有限，集中给市场份额带来的变化不大，无法满足现行《反垄断法》的申报标准，因而不能有效的受到经营者集中审查范围的约束。这也反映出传统的反垄断法审查，更加侧重评估价格因素对经营者集中的影响，而忽视了其他非价格因素影响的问题所在。
面对这样的情况，新修订的反垄断法对于经营者集中制度的调整，其关注点也集中在如何将可能具有竞争隐患的数据驱动型经营者集中尽可能地纳入到反垄断审查范围内，以及如何更加有效地对此类并购进行分析、审查和规制等的问题上。因此，在接下来的文章中，笔者将以此次修法和新规征求意见稿为基础，结合司法实务，对新法进行解读，并从企业合规的角度做出相应的提示。
二、进一步明确经营者集中制度适用的范围
由于反垄断法主要作为权利规制法而非权利救济法，反法所主要调整和保障的是竞争秩序，而非竞争者。因此，即使某个司法辖区内的反垄断法，所坚持的是多元化的立法目标，仍然会将维护市场的公平竞争作为立法的首要目标。因此，在这样的立法目标指引下，并非所有的经营者集中都必然落入反垄断法的调整范围。那么，我们首先需要讨论的是，应当按照怎样的标准，进一步明确经营者集中制度的适用范围。
1、适用控制权标准界定反垄断法调整范围
受欧盟法律规则的影响，我国目前修订的反垄断法仍然是将(一)经营者合并；(二)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；(三)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响等三种情况，列为我国反垄断法所调整的经营者集中的范围 。
我们看到，其中“控制权”标准，仍然是我国法律评估和审查企业合并是否属于反垄断法调整范围的核心标准。
在2020年《<反垄断法>修订草案公开征求意见稿》中曾经增设第23条，对于何为控制权做出了立法解释 ，但在8月1日已经施行的《反垄断法（2022）》稿中取消了这一解释，也就是在《反垄断法》的立法层面，目前对此没有做出任何修改。
因此，对于此处“控制权”的权威解释，仍然应当以国家市场监督管理总局《反垄断局关于经营者集中申报的指导意见（2018）》以及《经营者集中审查暂行规定（2022）》中所规定的为准。
也就是立法规范仍然将对于经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的判断，交给了对法律以及事实问题的综合分析。其中，集中协议以及其他经营者的章程、高级管理人员的任免、财务预算，以及经营计划等等都可以成为评估和判断是否拥有控制权的重要因素。
当然，此处反垄断法所规制的控制权，既可以是单独拥有，也可以是共同拥有；既可以是直接取得，也可以是通过经营者以及控制的其他主体间接取得。
2、明确经营者集中申报义务的范围，提高处罚额度
根据我国现行的经营者集中审查制度，整个过程大致可以分为六个阶段，依次是：商谈（非强制性）、申报、立案、初步审查、进一步审查、审查决定，而很显然，处于执法成本和效率的考量，反垄断执法机构并不会对所有可能涉及经营者集中的案例进行反垄断法意义上的实质审查，而设定门槛，选取一部分最有可能对市场竞争秩序造成威胁的行为，对其进行必要性规制，是大多数司法辖区所共同选择的做法。而设定经营者集中申报的标准，要求符合标准的经营者必须申报，就成为经营者集中反垄断审查中非常重要的规制门槛。
新出台的《反垄断法》第26条第一款，首先承继了《反垄断法（2018）》第21条的规定，继续要求对经营者集中达到国务院规定的申报标准的经营者，规定了事先申报制度，同时规定未申报的不得实施集中 。
虽然，《反垄断法（2018）》没有对未达到申报标准的经营者集中做出规范，但却通过2020年10月颁行的《经营者集中审查暂行规定》第6条第2款，对未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，做出了相应的规制，规定市场监管总局应当依法（对此）进行调查【4】。
针对《反垄断法（2018）》第21条只对达到申报标准的经营者做出规制，却通过下位法增设了对于未达到标准的经营者集中进行规制的情况，在2021年出台的《反垄断法(修正草案)》中，曾经在第26条中增设一条，对未达到申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者做出相应规制，直接规定国务院反垄断执法机构对该类经营者集中依法享有调查权【5】。
但在最终出台的《反垄断法（2022）》中，对于26条第二款做出了修订，对于未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，给予了经营者先予申报的权利，只有当经营者未依照规定进行申报的，国务院反垄断执法机构才能够依法进行调查【6】。
这一立法规范，首先从立法层面进一步明确了国务院反垄断执法机构依法进行调查权利的适用范围和启动该程序的前置条件，即应当同时具备两个要件：一是通知申报的权利，即对于经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构拥有要求经营者申报的权利；二是，必须符合前述条件的经营者，在接到国务院反垄断执法机构的通知后，仍未依照前两款规定进行申报。只有当上述两个要件同时具备时，国务院反垄断执法机构才应当启动依法调查的程序。这一立法规范，很显然是赋予了未达到申报条件的经营者集中相较于达到申报条件的经营者集中，以更大的行为自由和相应的权利，使得此类经营者获得了未经依法通知即不被启动调查程序的权利。
另外，在2022年6月24日《反垄断法2022）》通过后，国家市场监督管理总局于6月27日发布了《经营者集中审查规定(征求意见稿)》，在该审查规定征求意见稿第7条第2款中，不仅对于未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中做出了相应的规制。同时还提出，对于已经实施的集中，市场监管总局，还可以要求经营者在180天内补报【7】。这一条文的出台，标志着作为国务院反垄断执法机构的国家市场监督管理总局，对于经营者集中审查的态度，从面向尚未集中的经营主体，已经穿透到对于已经完成集中的经营者主体，也保有进一步审查和要求补充申报的权利。本次反垄断法的修改，还大幅提高了对违法实施集中（包括应当申报而未申报、或者申报批准前提前实施集中（“抢跑”行为，Gun-jumping））行为的处罚力度，违反规定逃避申报企业的违法成本将显著增加【8】。
3、明确经营者集中申报标准
（1）营业额标准有哪些变化？
在明确申报义务之后，立法还应当对经营者集中申报标准做出明确规范。明确经营者集中申报标准，具有初筛竞争风险、划定监管范围、明确申报义务以及便利合法经营等重要作用，因此，申报标准的设定通常是要与经营主体所处的市场环境、本国（地区）的经济发展水平等一系列综合因素相匹配，是在消除潜在竞争对手和减轻企业负担之间进行权利平衡所作出的选择。
正是基于此种选择和平衡的要求，国家市场监督管理总局在2022年6月27日公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》，与《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2018修订）》相比，分别就“参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额”、“参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额”、“其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额”三个指标从100亿、20亿和4亿，提升为120亿、40亿和8亿。
同时增设第4条，规定了除第三条规定的申报标准外，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中的情形还包括: (一)其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币; (二)合并其他方或其他经营者市值(或估值)不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一【9】。
这一申报标准征求意见稿的出台，一方面说明，我国反垄断执法机构注意到了我国市场经济发展水平不断变化的具体情况，充分考虑了在消除潜在竞争对手和减轻企业负担之间进行权利平衡，因此，选择对于经济体量较小，相对发展较慢、经济总量较小的经营主体移除出反垄断法调整和规制的视野；另一方面，说明国家市场监督管理总局也敏锐的捕捉到了与数字经济相匹配的资本和市场的特征，对于那些以巨大资本作为支撑、以获取数据信息为目标、采用扼杀式或者防御式并购模式，对于新数据业态具有潜能的经济主体进行搜捕和掠夺的数字平台经营主体，施以高度关注和严格审查的态势。而对于大型和超大型企业施以更加严格的审查标准的做法，能够提高反垄断审查特别是经营者集中审查的准确性，能够有效预防和避免大型、超大型经营主体，由于被收购方未达到申报条件，而逃避审查，进而对市场竞争秩序造成干扰和损害的情况。
（2）针对数据驱动型经营者集中审查，应否增设营业额以外的其他标准？
我国与欧盟成员国多数国家一样，在反垄断执法领域，针对经营者集中申报和审查，一直以来所主要采用的是营业额标准。而日本采取的主要是资产额的标准，美国主要采取的是营业额、资产额、销售额等指标相结合的方式。
采用单一的营业额标准在传统经济时代发挥了非常重要的作用，虽然《反垄断法》新法的出台和两部《规定》的修改，在很大程度上完善了经营者集中的申报标准，但仍然没有改变将营业额作为唯一的衡量标准和筛选依据的规定。
而数字经济时代，采用单一的营业额标准，势必会使得一些经营者集中案件逃过反垄断审查，这是因为，传统并购其主要目的主要是提高生产和分销的能力，从而增加市场份额，利用协同效应，扩大产品的供应范围，因此，传统的并购势必导致市场份额的集中，而并购后的实体的实力增长和发展也是主要通过收入来表现的。但是数字时代的数据驱动型并购，其主要目的是获取更多的数据和资源，以此维持自己在数据市场中的优势；或者是凭借自己在数据占有上的优势，对于被收购者进行某种意义上的收割，从而减少未来潜在的竞争威胁，这类并购必然会产生的后果是数据的集中和聚合，增强并购后企业对于数据控制的能力，但是并不必然导致相关市场份额的集中，所以数据驱动型并购，特别是初创型企业多处于数据研发、完善、市场开拓的初期，在这个阶段，企业更多着眼与用户群的建立和数据的收集，而通常不会聚焦于短期利益的获得，所以其效益通常是依靠用户数据和网络效应得以实现。也就是说其竞争潜力很难与营业额标准相联系，在这种情况下，营业额标准失去了对市场力量做出准确判断的能力。
在新的反垄断法已经出台，相应配套规定正在完善的过程中，应否在现有营业额标准的基础上，允许反垄断执法机构依据相关行业的特点和发展情况，适当增设其他申报标准，对于进一步完善申报标准的进行综合性的考量。比如，针对数据驱动型经营者集中，可以增设交易额标准、用户规模标准等，从而反映出被并购方真正的经济价值和潜力，由其是数据、用户数量、网络效应等这些数字经济中非常重要的要素，需要综合考量多种标准，从而将相关的交易合理的纳入到反垄断审查的范围，有效预防这类数据驱动型经营者集中所造成的竞争损害。
三、严厉打击未依法申报而实施集中的行为——经营者集中审查期限停钟制度
(一）经营者集中审查期限停钟制度的引入及述评
本次反垄断法的修改，首次引入了审查期限停钟制度。经营者集中审查制度通常是通过设定事前审查的标准和规范，对于经营者集中进行必要的审查监管，预防经营者集中给市场带来的潜在的竞争隐患的制度规范。由于事前审查主要体现在审查程序中，是更侧重于程序监管的法律规制，因此具有非常明显的程序特性。
目前世界各主要司法辖区都对反垄断审查设定了比较严格的审查期限，我国本次反垄断法的修订，对于审查期限自身并没有做出修改和调整，仍然是保留了不超过180天的审查期限【10】。
但由于经营者集中审查案件的数量一直居高不下，司法资源相对不足的矛盾始终存在，尽管通过设定简易程序、商谈程序的做法能够缓解一部分压力，但司法行政机关仍然倍感压力。在新法没有出台之前，遇到申报时限届满却没有完成审查的情况，申报方只能撤回申报材料再重新申报以应对审查期限的规定，很显然，这样的做法存在对程序严肃性的损害。
因此，本次修法，在借鉴欧盟等司法辖区立法规范的基础上，我国反垄断法也将反垄断执法机构要求申报补充提报材料或者对其进行进一步检查的时间，扣除在审查范围之外，即“停钟制度”，通过停钟制度的引入，以达成在特定情形下，经营者审查的时间可以合理暂停，中止计算审查期限的目的。这一制度的引入，不仅为审查机关提供了更充足的时间，能够更好的保证审查效果，同时也为申报者的申报效率提供了更有力的保障。
本次修法为停钟制度设定了三个具体的条件，这三个条件可以分为两类，一类是反垄断执法机构主动停钟的情况，第二类是必须经过申报者主动申请方可启动停钟的情形。
第一类情况又可以具体分为两种类型：一是在审查前，因为经营者自身原因导致的审查工作无法进行，比如：经营者未按照规定提交文件、资料;二是在审查中，因为出现了对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行;上述两种情况并非是一旦出现就必然导致停钟，而是必须达到“导致审查工作无法进行”的程度时，才将引发停钟。这样的规定，不仅能够确保审查质量、确保申报方利益，同时也能够避免不必要的司法资源浪费和效率的拖沓。
第二类情况主要是针对审查后，在对经营者集中附加的限制性条件进行进一步评估，且经营者主动提出中止请求时出现的【11】。此处的立法规定其实是赋予了附加限制性条件经营者以主动请求停钟的权利，而对反垄断执法机构主动适用停钟制度做出了限制，这一规定势必能够更加完善的保障经营者利益，也能够有效促进反垄断审查的效率和质量。
另外，新法还规定，上述三种情况，一旦法定的停钟事项消除后，应当立即重新恢复期限的计算，且反垄断执法机构应当书面通知经营者。
（二）合规提示
1、应及时提交完整和准确的申报材料，尽可能避免触发停钟制度：根据触发停钟制度的情形，交易方尤其需要注意，延迟提交材料或者提交不完整和不准确的材料都可能触发中止审查期限，延迟审查时间；对于复杂的交易，交易方需要提前规划经营者集中申报安排，及时提交完整准确的申报材料，避免触发停钟制度，影响交易的顺利交割。
2、应充分审查提交的申报材料，以满足对于材料完整性与准确性的要求：新法对于申报材料的完整性与准确性提出了更高的要求，加上停钟制度的引入，交易各方应当慎重考虑申报材料的披露内容，在提交之前充分审查申报材料，确保提交完整准确的申报材料。
四、经营者集中分类分级审查制度
本次修法的又一大亮点在于，建立了经营者集中分类分级审查制度。
早在2022年4月，在《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第七条中就提出，要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率 ，强化垄断风险识别、预警、防范【12】。
为了回应上述文件精神，《反垄断法（修正案）》中，曾经对审查的范围进行了列举式的规定：“加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查【13】。”但是在最终修定的《反垄断法（2022）》第37条中，将对此的表述调整为“国务院反垄断执法机构应当依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。【14】”这一调整体现了立法对经营者集中审查的态度更加审慎，对于关系国计民生重要领域经营者集中的高度关注，也体现了立法者从更为宏观的高度，充分关注反垄断法对于市场竞争秩序和各方利益平衡调整的立场和态度。当然，立法表述中的关系国计民生的规范，还存在规定范围不明确，难以界定的问题，有待于在新的配套解释和规范中进一步阐释和完善。
另外，审查的特别原则也从修正案中的依法加强审查,调整为依法加强审查与提高审查质量和效率并重。这一调整，有助于对反垄断执法资源的合理配置，提升经营者集中的审查效率，大大提高了审查的科学性、合理性。
在2022年7月15日，国家市场监督管理总局发布了《关于试点开展委托实施部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，公告指出，自2022年8月1日起，试点委托北京、上海、广州、重庆、陕西等五个省级市场监督管理部门实施部分经营者集中案件适用简易程序的反垄断审查工作，这一规定实质上是对目前经营者集中案件审查权限的适当下放，除了更加有利于合理配置执法资源，将地方的执法资源调动起来适当配合中央，其本身也是对经营者集中分级分类审查制度的完善和拓展。另外，国家市场监管总局之前发布的《互联网平台分级分类指南（征求意见稿）》，也根据用户规模、业务种类、限制能力等因素将平台划分为超级平台、大型平台、中小型平台等，像此类指南的出台，都会对经营者集中分级分类审查制度起到积极的补充和完善的作用。
五、综评
综上，我们应当看到，此次反垄断法的修订，仍然将“维护市场竞争”作为核心立法目标，明确了反垄断法维护的是竞争而不是竞争者的立场。当然，面对创新已成为数字经济时代主要特征的新特征、新态势，本次修法已经将“鼓励创新”列为独立的立法目标之一，无论从市场竞争的激烈程度，还是从保护消费者的选择范围与权利保障的需求来看，反垄断法都应当关注并促进这种创新竞争。毋庸置疑的是，数字经济时代反垄断法“鼓励创新”的立法目标需要与其他立法目标平衡，共同发挥调节市场竞争、维护竞争秩序的作用。另外，新修订的反垄断法，还将提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，列为了反垄断法的立法目标。
作为反垄断法重要的制度组成，面对数字经济高速发展的态势，经营者集中制度也作出了积极的修正与回应。从工业经济时代的“生产大爆炸”到数字经济时代的“交易大爆炸”的转型过程中,以监管科技强化事前事中监管范式优化事后处罚机制,构建价格和质量并重、法律和技术共治的反垄断法体系，新反垄断法的颁布和实施，必将助力我国数字经济做大、做强。
在此次修法中，无论是进一步明确经营者集中制度适用范围，明确经营者集中申报义务范围和经营者集中申报标准，提高处罚额度，又或是在程序上设定经营者集中审查期限停钟制度以及经营者集中分类分级审查制度，加大对于数据驱动型经营者集中案例特别是关系关系国计民生的重要案例的关注程度，无不体现了我国反垄断法主动应对、积极调整、平衡保护、绝不缺位的立法宗旨和精神，从这个意义上说，“新反垄断法可以说是政策实施迈向更高水平的里程碑”。因此，此次新法的公布和实施，也必将对数字时代经济的平稳、快速、健康发展发挥制度保障、保驾护航的重要作用。
注释：
【1】参见《中华人民共和国反垄断法（2022修改）》第25条，原文如下：“经营者集中是指下列情形：(一)经营者合并；(二)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；(三)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。”
【2】参见《中华人民共和国<反垄断法>修订草案公开征求意见稿》第23条，原文如下：“前款所称控制权，是指经营者直接或者间接，单独或者共同对其他经营者的生产经营活动或者其他重大决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者实际状态。”
【3】参见《中华人民共和国反垄断法（2022）》第26条，原文如下：“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”
【4】国家市场监督管理总局《经营者集中审查暂行规定》第6条第二款。
【5】参见《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》第26条第二款，原文如下：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”
【6】参见《中华人民共和国反垄断法(2022)》第26条第二、三款，原文如下：“ 经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
【7】参见国家市场监督管理总局《经营者集中审查规定(征求意见稿)》第7条第2款，原文如下：“经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中已经实施的，市场监管总局可以要求经营者在180天内补报。”
【8】《反垄断法（2018）》，违法实施经营者集中（包括应报未报、抢跑等）的罚款上限为50万元。《反垄断法（2022）》，对于具有排除、限制竞争效果的交易，罚款金额最高为经营者上一年度销售额的10%；对于不具有排除、限制竞争效果的，罚款金额最高500万元。参见《反垄断法2022）》第58条。
【9】参见《国务院关于经营者集中申报标准的规定(修订草案征求意见稿)》第4条，原文如下：“经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中: (一)其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币; (二)本规定第二条第(一)项所规定的合并其他方或第二条第(二)项和第(三)项所规定的其他经营者市值(或估值)不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。”
【10】参见《反垄断法（2022）》第30、31条，原文如下：“第30条国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合本法第二十八条规定的文件、资料之日起三十日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定，并书面通知经营者。国务院反垄断执法机构作出决定前，经营者不得实施集中。国务院反垄断执法机构作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。第31条国务院反垄断执法机构决定实施进一步审查的，应当自决定之日起九十日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定，并书面通知经营者。作出禁止经营者集中的决定，应当说明理由。审查期间，经营者不得实施集中。有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构经书面通知经营者，可以延长前款规定的审查期限，但最长不得超过六十日: (一)经营者同意延长审查期限的; (二)经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实的; (三)经营者申报后有关情况发生重大变化的。国务院反垄断执法机构逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。”
【11】参见《反垄断法（2022）》第32条，原文如下：“第32条有下列情形之一的,国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限,并书面通知经营者:
(一)经营者未按照规定提交文件、资料,导致审查工作无法进行;
(二)出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行;
(三)需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估, 且经营者提出中止请求。自中止计算审查期限的情形消除之日起,审查期限继续计算,国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。”
【12】参见《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第七条，原文如下：“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为 (二十二)着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率 ，强化垄断风险识别、预警、防范。稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管。加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。”
【13】参见《反垄断法（修正案）》第37条，原文如下：“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”
【14】参见《反垄断法（2022）》第37条，原文如下：“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度,依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查,提高审查质量和效率。”
2022年6月24日《中华人民共和国反垄断法》修正案（以下简称“反垄断法修正案”）已经得到全国人大常委会的通过，并于8月1日正式开始施行。
在此修法背景下，国家市场监督管理总局（以下简称“市场监管总局”）旋即做出回应，在6月27日公布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（以下简称“申报标准征求意见稿”）[1]；及《经营者集中审查规定（征求意见稿）》（以下简称“审查规定征求意见稿”）[2]（合称“经营者集中配套规定征求意见稿”）
面向全社会公开征求意见[3]：
经营者集中是市场竞争中较为常见的经济活动，也是企业重组、成长或扩张的重要途径，尤其当数字经济时代到来时，数字巨头企业会通过一系列的企业并购活动，扩大自己的商业版图，对关联领域或者细分市场进行高度渗透，甚至统合上下游，构建平台生态系统。从经济学的角度来看，企业通过集中，能够实现迅速扩张生产规模，充分整合和培植相关生产要素，提高生产效率，降低成本，实现规模经济效应和技术的进步，培植产品竞争力，拓展新兴市场的目标，但同时也必须看到，集中特别是过度集中，会给市场经济秩序尤其是公平竞争带来很多困扰和问题，集中后的企业往往具有市场支配地位，成为过度重要的市场力量，甚至拥有一定的市场运行权力，由此而产生的价格提升、可替代产品减少、并由此传导而产生的创新减少，都会通过市场，传导给全体消费者，并最终由他们承担损害。因此，在世界大多数司法辖区内，都设立了经营者集中审查制度（或称合并审查、集中控制、并购控制制度）。
经营者集中审查制度不仅在对于宏观经济秩序具有十分重要的战略意义，而且其与企业的日常经营活动也存在最为密切的关系，因此，对于该制度的修订与完善，成为本次修法极为关注的焦点问题。本文拟结合数字经济时代反垄断法修正案及经营者集中配套规定征求意见稿中的重要制度更新，对经营者集中审查新规做出新法解读，并将结合法律实务应用，为企业提示未来反垄断合规审查的主要关切点和重点审查程序。
| 导读 |
| 一 、数字经济时代出现的新挑战 |
二 、进一步明确经营者集中制度适用范围 |
| 三、严厉打击未依法申报而实施集中的行为——经营者集中审查期限停钟制度 |
| 四、经营者集中分类分级审查制度 |
| 五、综评 |
一、数字经济时代出现的新挑战
随着平台经济等一些新业态的快速发展，数字经济时代已经到来，而法律制度需要在新时代面对新问题给予新回应，是本次修法的一个重要动因。
一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本的优势，实施垄断行为，进行无序扩张，使经营者集中成为企业整合数据、技术资源、增加数据优势的重要方式，结果不仅妨碍了市场竞争有序进行，抑制了创新活动的开展，而且最终造成的使多数消费者权益受损的问题，逐渐成为数字经济时代，反垄断法特别是经营者集中制度规制的焦点。
数据，日益成为数字经济中最为核心和关键的生产要素和经济投入，甚至从某种意义上说，数据是具有战略意义的竞争重要性资源。在2020年，我国在《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，正式将数据确立为了新型的生产要素。
在数字经济的发展过程中，企业也逐渐认识到，增强自身的数据占有和处理能力，积极回应数字经济对其在相关行业的发展中是非常重要的。因此，经营者集中也成为了企业整合数据技术资源，增加数据优势的一种非常重要的商业行为。在数字经济中，以数据聚合和收集为目的数据驱动型的经营者集中，常常表现的更为突出和显著。因为这样的集中，一方面能够帮助企业获得一定的市场力量，助力企业收集数据、扩大数据规模、消除来自潜在竞争对手的威胁；另一方面，这种以获取数据和技术资源为目的，对新兴的、初创企业进行收购和合并的“扼杀式”或者“防御型”的数据驱动型并购，也常常会因为被收购方尚处于发展初期，营业额十分有限，集中给市场份额带来的变化不大，无法满足现行《反垄断法》的申报标准，因而不能有效的受到经营者集中审查范围的约束。这也反映出传统的反垄断法审查，更加侧重评估价格因素对经营者集中的影响，而忽视了其他非价格因素影响的问题所在。
面对这样的情况，新修订的反垄断法对于经营者集中制度的调整，其关注点也集中在如何将可能具有竞争隐患的数据驱动型经营者集中尽可能地纳入到反垄断审查范围内，以及如何更加有效地对此类并购进行分析、审查和规制等的问题上。因此，在接下来的文章中，笔者将以此次修法和新规征求意见稿为基础，结合司法实务，对新法进行解读，并从企业合规的角度做出相应的提示。
二、进一步明确经营者集中制度适用的范围
由于反垄断法主要作为权利规制法而非权利救济法，反法所主要调整和保障的是竞争秩序，而非竞争者。因此，即使某个司法辖区内的反垄断法，所坚持的是多元化的立法目标，仍然会将维护市场的公平竞争作为立法的首要目标。因此，在这样的立法目标指引下，并非所有的经营者集中都必然落入反垄断法的调整范围。那么，我们首先需要讨论的是，应当按照怎样的标准，进一步明确经营者集中制度的适用范围。
1、适用控制权标准界定反垄断法调整范围
受欧盟法律规则的影响，我国目前修订的反垄断法仍然是将(一)经营者合并；(二)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；(三)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响等三种情况，列为我国反垄断法所调整的经营者集中的范围 。
我们看到，其中“控制权”标准，仍然是我国法律评估和审查企业合并是否属于反垄断法调整范围的核心标准。
在2020年《<反垄断法>修订草案公开征求意见稿》中曾经增设第23条，对于何为控制权做出了立法解释 ，但在8月1日已经施行的《反垄断法（2022）》稿中取消了这一解释，也就是在《反垄断法》的立法层面，目前对此没有做出任何修改。
因此，对于此处“控制权”的权威解释，仍然应当以国家市场监督管理总局《反垄断局关于经营者集中申报的指导意见（2018）》以及《经营者集中审查暂行规定（2022）》中所规定的为准。
也就是立法规范仍然将对于经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的判断，交给了对法律以及事实问题的综合分析。其中，集中协议以及其他经营者的章程、高级管理人员的任免、财务预算，以及经营计划等等都可以成为评估和判断是否拥有控制权的重要因素。
当然，此处反垄断法所规制的控制权，既可以是单独拥有，也可以是共同拥有；既可以是直接取得，也可以是通过经营者以及控制的其他主体间接取得。
2、明确经营者集中申报义务的范围，提高处罚额度
根据我国现行的经营者集中审查制度，整个过程大致可以分为六个阶段，依次是：商谈（非强制性）、申报、立案、初步审查、进一步审查、审查决定，而很显然，处于执法成本和效率的考量，反垄断执法机构并不会对所有可能涉及经营者集中的案例进行反垄断法意义上的实质审查，而设定门槛，选取一部分最有可能对市场竞争秩序造成威胁的行为，对其进行必要性规制，是大多数司法辖区所共同选择的做法。而设定经营者集中申报的标准，要求符合标准的经营者必须申报，就成为经营者集中反垄断审查中非常重要的规制门槛。
新出台的《反垄断法》第26条第一款，首先承继了《反垄断法（2018）》第21条的规定，继续要求对经营者集中达到国务院规定的申报标准的经营者，规定了事先申报制度，同时规定未申报的不得实施集中 。
虽然，《反垄断法（2018）》没有对未达到申报标准的经营者集中做出规范，但却通过2020年10月颁行的《经营者集中审查暂行规定》第6条第2款，对未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，做出了相应的规制，规定市场监管总局应当依法（对此）进行调查【4】。
针对《反垄断法（2018）》第21条只对达到申报标准的经营者做出规制，却通过下位法增设了对于未达到标准的经营者集中进行规制的情况，在2021年出台的《反垄断法(修正草案)》中，曾经在第26条中增设一条，对未达到申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者做出相应规制，直接规定国务院反垄断执法机构对该类经营者集中依法享有调查权【5】。
但在最终出台的《反垄断法（2022）》中，对于26条第二款做出了修订，对于未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，给予了经营者先予申报的权利，只有当经营者未依照规定进行申报的，国务院反垄断执法机构才能够依法进行调查【6】。
这一立法规范，首先从立法层面进一步明确了国务院反垄断执法机构依法进行调查权利的适用范围和启动该程序的前置条件，即应当同时具备两个要件：一是通知申报的权利，即对于经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构拥有要求经营者申报的权利；二是，必须符合前述条件的经营者，在接到国务院反垄断执法机构的通知后，仍未依照前两款规定进行申报。只有当上述两个要件同时具备时，国务院反垄断执法机构才应当启动依法调查的程序。这一立法规范，很显然是赋予了未达到申报条件的经营者集中相较于达到申报条件的经营者集中，以更大的行为自由和相应的权利，使得此类经营者获得了未经依法通知即不被启动调查程序的权利。
另外，在2022年6月24日《反垄断法2022）》通过后，国家市场监督管理总局于6月27日发布了《经营者集中审查规定(征求意见稿)》，在该审查规定征求意见稿第7条第2款中，不仅对于未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中做出了相应的规制。同时还提出，对于已经实施的集中，市场监管总局，还可以要求经营者在180天内补报【7】。这一条文的出台，标志着作为国务院反垄断执法机构的国家市场监督管理总局，对于经营者集中审查的态度，从面向尚未集中的经营主体，已经穿透到对于已经完成集中的经营者主体，也保有进一步审查和要求补充申报的权利。本次反垄断法的修改，还大幅提高了对违法实施集中（包括应当申报而未申报、或者申报批准前提前实施集中（“抢跑”行为，Gun-jumping））行为的处罚力度，违反规定逃避申报企业的违法成本将显著增加【8】。
3、明确经营者集中申报标准
（1）营业额标准有哪些变化？
在明确申报义务之后，立法还应当对经营者集中申报标准做出明确规范。明确经营者集中申报标准，具有初筛竞争风险、划定监管范围、明确申报义务以及便利合法经营等重要作用，因此，申报标准的设定通常是要与经营主体所处的市场环境、本国（地区）的经济发展水平等一系列综合因素相匹配，是在消除潜在竞争对手和减轻企业负担之间进行权利平衡所作出的选择。
正是基于此种选择和平衡的要求，国家市场监督管理总局在2022年6月27日公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》，与《国务院关于经营者集中申报标准的规定（2018修订）》相比，分别就“参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额”、“参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额”、“其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额”三个指标从100亿、20亿和4亿，提升为120亿、40亿和8亿。
同时增设第4条，规定了除第三条规定的申报标准外，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中的情形还包括: (一)其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币; (二)合并其他方或其他经营者市值(或估值)不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一【9】。
这一申报标准征求意见稿的出台，一方面说明，我国反垄断执法机构注意到了我国市场经济发展水平不断变化的具体情况，充分考虑了在消除潜在竞争对手和减轻企业负担之间进行权利平衡，因此，选择对于经济体量较小，相对发展较慢、经济总量较小的经营主体移除出反垄断法调整和规制的视野；另一方面，说明国家市场监督管理总局也敏锐的捕捉到了与数字经济相匹配的资本和市场的特征，对于那些以巨大资本作为支撑、以获取数据信息为目标、采用扼杀式或者防御式并购模式，对于新数据业态具有潜能的经济主体进行搜捕和掠夺的数字平台经营主体，施以高度关注和严格审查的态势。而对于大型和超大型企业施以更加严格的审查标准的做法，能够提高反垄断审查特别是经营者集中审查的准确性，能够有效预防和避免大型、超大型经营主体，由于被收购方未达到申报条件，而逃避审查，进而对市场竞争秩序造成干扰和损害的情况。
（2）针对数据驱动型经营者集中审查，应否增设营业额以外的其他标准？
我国与欧盟成员国多数国家一样，在反垄断执法领域，针对经营者集中申报和审查，一直以来所主要采用的是营业额标准。而日本采取的主要是资产额的标准，美国主要采取的是营业额、资产额、销售额等指标相结合的方式。
采用单一的营业额标准在传统经济时代发挥了非常重要的作用，虽然《反垄断法》新法的出台和两部《规定》的修改，在很大程度上完善了经营者集中的申报标准，但仍然没有改变将营业额作为唯一的衡量标准和筛选依据的规定。
而数字经济时代，采用单一的营业额标准，势必会使得一些经营者集中案件逃过反垄断审查，这是因为，传统并购其主要目的主要是提高生产和分销的能力，从而增加市场份额，利用协同效应，扩大产品的供应范围，因此，传统的并购势必导致市场份额的集中，而并购后的实体的实力增长和发展也是主要通过收入来表现的。但是数字时代的数据驱动型并购，其主要目的是获取更多的数据和资源，以此维持自己在数据市场中的优势；或者是凭借自己在数据占有上的优势，对于被收购者进行某种意义上的收割，从而减少未来潜在的竞争威胁，这类并购必然会产生的后果是数据的集中和聚合，增强并购后企业对于数据控制的能力，但是并不必然导致相关市场份额的集中，所以数据驱动型并购，特别是初创型企业多处于数据研发、完善、市场开拓的初期，在这个阶段，企业更多着眼与用户群的建立和数据的收集，而通常不会聚焦于短期利益的获得，所以其效益通常是依靠用户数据和网络效应得以实现。也就是说其竞争潜力很难与营业额标准相联系，在这种情况下，营业额标准失去了对市场力量做出准确判断的能力。
在新的反垄断法已经出台，相应配套规定正在完善的过程中，应否在现有营业额标准的基础上，允许反垄断执法机构依据相关行业的特点和发展情况，适当增设其他申报标准，对于进一步完善申报标准的进行综合性的考量。比如，针对数据驱动型经营者集中，可以增设交易额标准、用户规模标准等，从而反映出被并购方真正的经济价值和潜力，由其是数据、用户数量、网络效应等这些数字经济中非常重要的要素，需要综合考量多种标准，从而将相关的交易合理的纳入到反垄断审查的范围，有效预防这类数据驱动型经营者集中所造成的竞争损害。
三、严厉打击未依法申报而实施集中的行为——经营者集中审查期限停钟制度
(一）经营者集中审查期限停钟制度的引入及述评
本次反垄断法的修改，首次引入了审查期限停钟制度。经营者集中审查制度通常是通过设定事前审查的标准和规范，对于经营者集中进行必要的审查监管，预防经营者集中给市场带来的潜在的竞争隐患的制度规范。由于事前审查主要体现在审查程序中，是更侧重于程序监管的法律规制，因此具有非常明显的程序特性。
目前世界各主要司法辖区都对反垄断审查设定了比较严格的审查期限，我国本次反垄断法的修订，对于审查期限自身并没有做出修改和调整，仍然是保留了不超过180天的审查期限【10】。
但由于经营者集中审查案件的数量一直居高不下，司法资源相对不足的矛盾始终存在，尽管通过设定简易程序、商谈程序的做法能够缓解一部分压力，但司法行政机关仍然倍感压力。在新法没有出台之前，遇到申报时限届满却没有完成审查的情况，申报方只能撤回申报材料再重新申报以应对审查期限的规定，很显然，这样的做法存在对程序严肃性的损害。
因此，本次修法，在借鉴欧盟等司法辖区立法规范的基础上，我国反垄断法也将反垄断执法机构要求申报补充提报材料或者对其进行进一步检查的时间，扣除在审查范围之外，即“停钟制度”，通过停钟制度的引入，以达成在特定情形下，经营者审查的时间可以合理暂停，中止计算审查期限的目的。这一制度的引入，不仅为审查机关提供了更充足的时间，能够更好的保证审查效果，同时也为申报者的申报效率提供了更有力的保障。
本次修法为停钟制度设定了三个具体的条件，这三个条件可以分为两类，一类是反垄断执法机构主动停钟的情况，第二类是必须经过申报者主动申请方可启动停钟的情形。
第一类情况又可以具体分为两种类型：一是在审查前，因为经营者自身原因导致的审查工作无法进行，比如：经营者未按照规定提交文件、资料;二是在审查中，因为出现了对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行;上述两种情况并非是一旦出现就必然导致停钟，而是必须达到“导致审查工作无法进行”的程度时，才将引发停钟。这样的规定，不仅能够确保审查质量、确保申报方利益，同时也能够避免不必要的司法资源浪费和效率的拖沓。
第二类情况主要是针对审查后，在对经营者集中附加的限制性条件进行进一步评估，且经营者主动提出中止请求时出现的【11】。此处的立法规定其实是赋予了附加限制性条件经营者以主动请求停钟的权利，而对反垄断执法机构主动适用停钟制度做出了限制，这一规定势必能够更加完善的保障经营者利益，也能够有效促进反垄断审查的效率和质量。
另外，新法还规定，上述三种情况，一旦法定的停钟事项消除后，应当立即重新恢复期限的计算，且反垄断执法机构应当书面通知经营者。
（二）合规提示
1、应及时提交完整和准确的申报材料，尽可能避免触发停钟制度：根据触发停钟制度的情形，交易方尤其需要注意，延迟提交材料或者提交不完整和不准确的材料都可能触发中止审查期限，延迟审查时间；对于复杂的交易，交易方需要提前规划经营者集中申报安排，及时提交完整准确的申报材料，避免触发停钟制度，影响交易的顺利交割。
2、应充分审查提交的申报材料，以满足对于材料完整性与准确性的要求：新法对于申报材料的完整性与准确性提出了更高的要求，加上停钟制度的引入，交易各方应当慎重考虑申报材料的披露内容，在提交之前充分审查申报材料，确保提交完整准确的申报材料。
四、经营者集中分类分级审查制度
本次修法的又一大亮点在于，建立了经营者集中分类分级审查制度。
早在2022年4月，在《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第七条中就提出，要进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率 ，强化垄断风险识别、预警、防范【12】。
为了回应上述文件精神，《反垄断法（修正案）》中，曾经对审查的范围进行了列举式的规定：“加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查【13】。”但是在最终修定的《反垄断法（2022）》第37条中，将对此的表述调整为“国务院反垄断执法机构应当依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。【14】”这一调整体现了立法对经营者集中审查的态度更加审慎，对于关系国计民生重要领域经营者集中的高度关注，也体现了立法者从更为宏观的高度，充分关注反垄断法对于市场竞争秩序和各方利益平衡调整的立场和态度。当然，立法表述中的关系国计民生的规范，还存在规定范围不明确，难以界定的问题，有待于在新的配套解释和规范中进一步阐释和完善。
另外，审查的特别原则也从修正案中的依法加强审查,调整为依法加强审查与提高审查质量和效率并重。这一调整，有助于对反垄断执法资源的合理配置，提升经营者集中的审查效率，大大提高了审查的科学性、合理性。
在2022年7月15日，国家市场监督管理总局发布了《关于试点开展委托实施部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，公告指出，自2022年8月1日起，试点委托北京、上海、广州、重庆、陕西等五个省级市场监督管理部门实施部分经营者集中案件适用简易程序的反垄断审查工作，这一规定实质上是对目前经营者集中案件审查权限的适当下放，除了更加有利于合理配置执法资源，将地方的执法资源调动起来适当配合中央，其本身也是对经营者集中分级分类审查制度的完善和拓展。另外，国家市场监管总局之前发布的《互联网平台分级分类指南（征求意见稿）》，也根据用户规模、业务种类、限制能力等因素将平台划分为超级平台、大型平台、中小型平台等，像此类指南的出台，都会对经营者集中分级分类审查制度起到积极的补充和完善的作用。
五、综评
综上，我们应当看到，此次反垄断法的修订，仍然将“维护市场竞争”作为核心立法目标，明确了反垄断法维护的是竞争而不是竞争者的立场。当然，面对创新已成为数字经济时代主要特征的新特征、新态势，本次修法已经将“鼓励创新”列为独立的立法目标之一，无论从市场竞争的激烈程度，还是从保护消费者的选择范围与权利保障的需求来看，反垄断法都应当关注并促进这种创新竞争。毋庸置疑的是，数字经济时代反垄断法“鼓励创新”的立法目标需要与其他立法目标平衡，共同发挥调节市场竞争、维护竞争秩序的作用。另外，新修订的反垄断法，还将提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，列为了反垄断法的立法目标。
作为反垄断法重要的制度组成，面对数字经济高速发展的态势，经营者集中制度也作出了积极的修正与回应。从工业经济时代的“生产大爆炸”到数字经济时代的“交易大爆炸”的转型过程中,以监管科技强化事前事中监管范式优化事后处罚机制,构建价格和质量并重、法律和技术共治的反垄断法体系，新反垄断法的颁布和实施，必将助力我国数字经济做大、做强。
在此次修法中，无论是进一步明确经营者集中制度适用范围，明确经营者集中申报义务范围和经营者集中申报标准，提高处罚额度，又或是在程序上设定经营者集中审查期限停钟制度以及经营者集中分类分级审查制度，加大对于数据驱动型经营者集中案例特别是关系关系国计民生的重要案例的关注程度，无不体现了我国反垄断法主动应对、积极调整、平衡保护、绝不缺位的立法宗旨和精神，从这个意义上说，“新反垄断法可以说是政策实施迈向更高水平的里程碑”。因此，此次新法的公布和实施，也必将对数字时代经济的平稳、快速、健康发展发挥制度保障、保驾护航的重要作用。
注释：
【1】参见《中华人民共和国反垄断法（2022修改）》第25条，原文如下：“经营者集中是指下列情形：(一)经营者合并；(二)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；(三)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。”
【2】参见《中华人民共和国<反垄断法>修订草案公开征求意见稿》第23条，原文如下：“前款所称控制权，是指经营者直接或者间接，单独或者共同对其他经营者的生产经营活动或者其他重大决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者实际状态。”
【3】参见《中华人民共和国反垄断法（2022）》第26条，原文如下：“经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。”
【4】国家市场监督管理总局《经营者集中审查暂行规定》第6条第二款。
【5】参见《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》第26条第二款，原文如下：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”
【6】参见《中华人民共和国反垄断法(2022)》第26条第二、三款，原文如下：“ 经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报。经营者未依照前两款规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。
【7】参见国家市场监督管理总局《经营者集中审查规定(征求意见稿)》第7条第2款，原文如下：“经营者集中未达到申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局可以要求经营者申报并书面通知经营者。集中已经实施的，市场监管总局可以要求经营者在180天内补报。”
【8】《反垄断法（2018）》，违法实施经营者集中（包括应报未报、抢跑等）的罚款上限为50万元。《反垄断法（2022）》，对于具有排除、限制竞争效果的交易，罚款金额最高为经营者上一年度销售额的10%；对于不具有排除、限制竞争效果的，罚款金额最高500万元。参见《反垄断法2022）》第58条。
【9】参见《国务院关于经营者集中申报标准的规定(修订草案征求意见稿)》第4条，原文如下：“经营者集中未达到本规定第三条规定的申报标准，但同时满足下列条件的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中: (一)其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币; (二)本规定第二条第(一)项所规定的合并其他方或第二条第(二)项和第(三)项所规定的其他经营者市值(或估值)不低于8亿元人民币，并且上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。”
【10】参见《反垄断法（2022）》第30、31条，原文如下：“第30条国务院反垄断执法机构应当自收到经营者提交的符合本法第二十八条规定的文件、资料之日起三十日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定，并书面通知经营者。国务院反垄断执法机构作出决定前，经营者不得实施集中。国务院反垄断执法机构作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。第31条国务院反垄断执法机构决定实施进一步审查的，应当自决定之日起九十日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定，并书面通知经营者。作出禁止经营者集中的决定，应当说明理由。审查期间，经营者不得实施集中。有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构经书面通知经营者，可以延长前款规定的审查期限，但最长不得超过六十日: (一)经营者同意延长审查期限的; (二)经营者提交的文件、资料不准确，需要进一步核实的; (三)经营者申报后有关情况发生重大变化的。国务院反垄断执法机构逾期未作出决定的，经营者可以实施集中。”
【11】参见《反垄断法（2022）》第32条，原文如下：“第32条有下列情形之一的,国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限,并书面通知经营者:
(一)经营者未按照规定提交文件、资料,导致审查工作无法进行;
(二)出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实,不经核实将导致审查工作无法进行;
(三)需要对经营者集中附加的限制性条件进一步评估, 且经营者提出中止请求。自中止计算审查期限的情形消除之日起,审查期限继续计算,国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。”
【12】参见《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第七条，原文如下：“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为 (二十二)着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。加强对金融、传媒 、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质量和效率 ，强化垄断风险识别、预警、防范。稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管。加强对创新型中小企业原始创新和知识产权的保护。”
【13】参见《反垄断法（修正案）》第37条，原文如下：“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”
【14】参见《反垄断法（2022）》第37条，原文如下：“国务院反垄断执法机构应当健全经营者集中分类分级审查制度,依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查,提高审查质量和效率。”