关于《固废法》修订行政罚款之重构

现行《固体废物污染环境防治法》于1995年制定，2004年进行了第一次修订，2013年、2015年、2016年分别对特定条款进行了修正。随着固体废物治理形势的日益严峻，固体废物污染环境防治法急需修订，在此背景下，2019年6月25日，固体废物污染环境防治法修订草案（以下简称修订草案）初次提请十三届全国人大常委会第十一次会议审议。2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过修订后的《固体废物污染环境防治法》（以下简称“固废法”），自2020年9月1日起施行。固废法修订的重点在于：明确固废污染环境防治减量化、资源化和无害化原则；强化政府及其有关部门监督管理责任，明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，逐步实现固体废物零进口；明确国家推行生活垃圾分类制度，确立生活垃圾分类的原则。统筹城乡，加强农村生活垃圾污染环境防治；完善建筑垃圾、农业固体废物等污染环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管理等基本要求。[1]完善工业固体废物污染环境防治规制，强化产生者责任，增加排污许可、管理台账、资源综合利用评价；强调固体废物产生者是固体废物治理的首要责任人。[2]沉淀并固定隐情经验，诸如，医疗卫生机构应当依法分类收集本单位产生的医疗废物，交由医疗废物集中处置单位处置。医疗废物集中处置单位应当及时收集、运输和处置医疗废物。医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位应当采取有效措施，防止医疗废物流失、泄漏、渗漏、扩散[3]。
《固废法》再次确认和彰显了个体环境权利。环境权利是公民/自然人、法人或其他组织所享有的一系列与环境有关的利益的总称，包括环境权、自然资源权、环境状况知情权、环境事务参与权、环境诉权等。其中，环境权与自然资源权又是这一系列权利的本源和依归，设定各项权利的目的均是为保障环境法主体核心权利的实现。具体说，即充分发挥法律的激励作用，在法律运行的各环节促进权利主体对环境的保护。[4]《固废法》同时对行政管制进行了新维度思考。行政管制往往意味着强加的过程，而囿于管制主体本身的局限，政府日益重视利用基于市场的政策工具来完成环境保护的公共任务。该等政策工具和方法通过市场信号刺激行为人的动机，而不是通过明确的环境控制标准和方法条款来约束人们的行为。这些工具包括可交易许可证制度、排污收费制度、押金返还制度以及行政罚款等。[5]
关于行政罚款，《固废法》在计算方式和额度等方面均进行了大幅度调整，以下为具体修订内容（见附表1）：

社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力。社会资源包括物质资源（人、财、物、资本、信息、科技等）与精神资源（思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等等），还包括各种社会群体（民族、阶级、阶层、各种利益群体等等）、社会组织（政党、工会、妇女会、青年会、企业事业组织、各种行业协会等等）、社会势力（宗教、宗族、帮会……等等）对社会的影响力。这些社会资源可以形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。[6]本次行政罚款突出了严格法律责任原则。对违法行为实行严惩重罚，提高罚款额度，增加处罚种类，强化处罚到人，同时补充规定一些违法行为的法律责任。比如有未经批准擅自转移危险废物等违法行为的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予罚款、行政拘留处罚。
资料表明，在我国固体废物主要包括生活垃圾、工业固废、危险固体废物等。数据显示，2015-2018年，我国主要固体废弃物中，一般工业固体废弃物产生量最大。2018年，我国大中城市一般固体废物产生量为15.5亿吨，同比增长18.32%。[7]固废污染者通过租赁或借用等形式，利用具有危险废物贮存、运输、利用、处置等资质的人之专有工具、设备、人员等，实施污染行为造成同一损害，提供便利的出借者事前不知情的，污染者的污染行为足以造成全部损害，出借者的行为只造成部分损害，被侵权人根据《侵权责任法》第11条规定请求足以造成全部损害的污染者与出借者就共同造成的损害承担连带责任，并对全部损害承担责任的，人民法院应予支持。”[8]
见附表2：2015-2018年中国主要固体废物产量

2019年，全国共有200个大、中城市向社会发布了2018年固体废物污染环境防治信息。其中，应开展信息发布工作的47个环境保护重点城市和55个环境保护模范城市均已按照规定发布信息，还有98个城市自愿开展了信息发布工作。针对现实中危险废物跨省倾倒案件多发情况，各地普遍要求公安、安监、环保、交通、海事、住建等部门加强联动，以跨界区域、城乡接合部、跨省界村屯、人迹罕至区域和废弃厂房、矿井、矿坑及山林等区域为重点，建立防范外来污染的防线。[9]
见附表3：2014-2019年中国固体废物污染环境信息发布数量[10]

法律的目的可能是双重的：它可能促进幸福，或者仅仅防止弊端，而后一种情况下，就是防止自然灾害和人为的祸患。”[11]“运用法律系统解决外部性有一个很大的优点。在这个系统下，受害者有直接的利益，承担着执行法律的责任，而不是依靠政法来确保不发生外部性。很明显，这个系统更有效，因为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。[12]经济活动既要受到资源稀缺性的限制，也会受到法律法规的约束，资源稀缺性的限制与法律法规的约束都会影响其成本与收益。其中，前者主要影响其经济成本，后者主要影响其法律成本。[13]固体废物污染的产生， 反映了“违法成本低，守法成本高”的典型现象，其成本构成亦直接受到二者的制约。其中，经济成本包含基本生产成本和间接成本。该基本生产成本包括直接人工、直接材料、仓储、运输和制造费用等。间接成本为被强制整顿、强制停业、吊销生产许可证、吊销营业执照、强制解散以及侵害赔偿等需要付出的成本等可预期利益损失。而法律成本则为污染者违法行为所承担的法律责任（民事赔偿、行政罚款和刑事制裁）。通过上述新旧条文的比对，我们能够明显的看到新法通过大幅提高行政罚款额度进一步加大了违法者的违法成本，以期遏制违法行为。
从各国规制机关建立之初至今，它们就一直在追寻对被规制者的最佳威慑。[14]行政罚款是适用范围最广、适用频率最高的行政处罚方式，“有处罚之王”的称号。行政罚款具有惩罚与教育功能，其中惩罚功能的效果最直接。惩罚功能的有效实现有赖于罚款的威慑力，而威慑理论与正当性理论是罚款数额科学合理设定的基础。除了执法本身的公平公正给行为人形成的权威威慑力之外，还依靠恰当数额的罚款金额来对行为人产生惩罚、警告、教育作用。[15]在美国诸多行政惩罚措施之中，罚款可谓是最为严厉的手段之一。《行政罚款政策》指出，“允许违法者从违法行为中受益，是将守法者置于竞争的不利地位，而构成对他们的惩罚。因此，行政罚款通常应当至少收缴因为违法而产生的主要经济利益。”美国实行按日计罚制，以违法行为的持续时间为处罚的依据，违法持续时间越久，罚款数额越高。同时，执法机构可以根据行为人的违法所得与守法成本之间的差额进行罚款。这种罚款方式突破了一次性罚款。[16]加拿大首先将罚款等一系列环境污染行政处罚措施纳入立法之中，只有符合《加拿大环境保护法》所列举情形的特定行为才可处以行政罚款，并且对罚款的具体数额和执行程序等细节性内容进行了明确的界定，有效地避免了执法部门的滥用职权。之后颁布的一揽子法案———《环境执行法案》修改了包括《加拿大环境保护法》在内的 8个法律。[17]无论是《商标法》《食品安全法》《证券法》《固体废物污染防治法》无不是通过大幅提高行政罚款额度，进一步加大违法成本，维护法制秩序的稳定。新《固体废物污染防治法》为践行健全固体废物污染环境防治长效机制，用最严格制度最严密法治保护生态环境提供了法律保障。
法治的核心之一是稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，依据同一标准尺度来权衡利益、定纷止争。法治是动员型机制的掣肘。第一，法治意味着相对稳定的非人格化的法律条文应是独立的权威体系，某种意义上，法律的稳定性束缚了中央政府使用动员型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。第二，法律的稳定性又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了地方治理的灵活性。在地方治理过程中，地方政府的许多做法常常与法律条文相悖，地方政府的变通行为持续地侵蚀、弱化法治的基础。环境法治的形成需要从根本上变革中央政府动员型的环境治理模式，需要在效率、公平等价值追求基础上构建环境治理权力结构的理想样态，即理性、科学的制度体系，并在此基础上提高权力结构运行的效率。[18]生态系统的活力主要表现在生态系统的能量和物质循环，经济系统的活力在于资源的循环利用。根据物质平衡理论，经济活动的本质是从生态环境系统中取得的物质最终必然回到环境中，只是一种物质形态转化为另一种物质形态，经济系统所产生的废弃物可以不排放到生态环境系统，如果作为原材料的一部分重新返回到生产过程，就能实现废弃物的再利用，减少对资源开采和环境吸纳废弃物的需求，而现代经济系统由生产和消费两个部门演变为能量转换、物质加工、最终消费和残余物处理四个部门。自然资源是一切物质财富的基础，离开了自然资源，人类文明就失去了存在的条件。[19]以此基点，加强固废法律研究，存在现实紧迫性与必要性，我们亦将关注更多的司法实践研究样本。
注释：
1.《固废法修订通过自2020年9月1日起施行》《法制日报》2020年4月30日
2.《新固废法即将出台,罚款与强制关停将成常态》《中华纸业》2019年 第3期
3.《固废法》（2020年）第90条：医疗废物按照国家危险废物名录管理。县级以上地方人民政府应当加强医疗废物集中处置能力建设。
4.张一粟：《环境法的权利本位论》《东南学术》2007年第3期
5.（美）保罗. R. 伯特尼、罗伯特.N.史蒂文斯主编，穆贤清、方志伟译. 环境保护的公共政策，上海三联书店、上海人民出版社2004年，页2-3
6.郭道晖：《论国家权力与社会权力——从人民与人大的法权关系谈起》,《法制与社会发展》1995年第2期。
7.《2020年中国固体废物处理现状、固废处理政策及固废格局发展分析》http://www.chyxx.com/industry/202004/856255.html
8.顾铮铮 周科 《资质出借者环境侵权之责任承担》《法律适用》2016年 2期
9.《偏远乡村成危险废物非法转移重灾区取证难、追责难》《经济参考报》2017年8月23日
以上数据来源：http://www.chyxx.com/industry/202004/856255.html
10.（德）威廉•冯•洪堡：《论国家的作用》，林荣远、冯兴元译，中国社会科学出版社1998年版，第37页
11.（美）斯蒂格里兹 《政府经济学》春秋出版社1998年 页224
12.《假冒伪劣产品存在原因及防治对策的法经济学分析》 四川师范大学学报( 社会科学版) 增刊 马建军 2005年5月。
13.See Cass R. Sunstein, David Schkade & Daniel Kahneman, Do People Want Optimal Deterrence?, 39 J. Legal Stud.237, 250(2000)
14.《行政罚款数额确定机制的优化》林秀芳 D922.11 福建师范大学 2018年
15.《“罚款”在我国环境行政处罚中的运用及绩效分析》杨 帆 李传珍 法学杂志 2014。
16.王彬辉: 《2009年加拿大 <环境执行法案 >及其借鉴意义》，载《中国人口资源环境》2011 年第21 卷第12 期专刊。
17.王树义、蔡文灿 《论我国环境治理的权力结构》《法制与社会发展》2016年3期
汤尚颖主编：《资源经济学》科学出版社2014年版 第16-17页、第26页