新《证券法》下的投资者保护 ——以投资者保护机构特别代表人诉讼制度为视角（一）

编者按：本文为系列文章第一篇，重点对投资者保护机构特别代表人诉讼的制度构建进行梳理，后文将解析投资者保护机构特别代表人诉讼制度的重点法律问题，敬请持续关注中银律师事务所微信公众号。
今年3月1日正式实施的《中华人民共和国证券法》（以下简称“新《证券法》”）不仅在第六章专门设置了投资者保护的章节，还从信息披露规则完善、注册制以及加大违法成本等各项具体规定落实对投资者的保护。其中，最值得一提的莫过于投资者保护机构特别代表人诉讼制度，也被称为“中国版的集团诉讼制度”，是在吸纳国外先进经验的基础上结合中国国情及国内证券市场实际情况，所制定的一项创新性规定，对于完善证券投资者主张民事赔偿的司法救济程序、统一裁判尺度，兼顾投资者权益保护及提高案件审判效率，具有重要意义。“证券集团诉讼”并非新《证券法》首次提出，早在2016年我国探索证券期货纠纷多元化解机制时，即提出了“示范判决”的概念，从而在一定程度上为特别代表人诉讼制度的提出奠定了基础。以下本文将对投资者保护机构特别代表人诉讼的制度构建进行梳理。
一、证券期货纠纷多元化解机制
2016年5月25日，最高人民法院和中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）联合下发了《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》（法〔2016〕149号，以下简称 “《多元化解机制试点通知》”），鼓励各地人民法院建立证券期货类纠纷的示范判决机制，“证券期货监管机构在清理处置大规模群体性纠纷的过程中，可以将涉及投资者权利保护的相关事宜委托试点调解组织进行集中调解。对因虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为所引发的民事赔偿纠纷，需要人民法院通过司法判决宣示法律规则、统一法律适用的，人民法院应当及时作出判决。”自此，最高人民法院和中国证监会提出“多元调解机制”和人民法院“示范判决”的概念，强调了试点调解组织[1]及示范判决机制在证券期货类纠纷中应当发挥的作用。自《多元化解机制试点通知》发布以来，试点地区人民法院与证券期货监管机构、试点调解组织加强协调联动，充分发挥纠纷多元化解机制作用，依法、公正、高效化解证券期货纠纷，有效保护投资者的合法权益，试点工作取得了积极成效。
二、《全国法院民商事审判工作会议纪要》
2019年11月8日，最高人民法院发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民纪要》”），第六部分“关于证券纠纷案件的审理”提出，“案件审理方式方面，在传统的‘一案一立、分别审理’的方式之外，一些人民法院已经进行了将部分案件合并审理、在示范判决基础上委托调解等改革，初步实现了案件审理的集约化和诉讼经济。在认真总结审判实践经验的基础上，有条件的地方人民法院可以选择个案以《民事诉讼法》第54条规定的代表人诉讼方式进行审理，逐步展开试点工作。就案件审理中涉及的适格原告范围认定、公告通知方式、投资者权利登记、代表人推选、执行款项的发放等具体工作，积极协调相关部门和有关方面，推动信息技术审判辅助平台和常态化、可持续的工作机制建设，保障投资者能够便捷、高效、透明和低成本地维护自身合法权益，为构建符合中国国情的证券民事诉讼制度积累审判经验，培养审判队伍”，“多个投资者就同一虚假陈述向人民法院提起诉讼，可以采用代表人诉讼方式对案件进行审理”。此外，《九民纪要》还规定了“国家设立的投资者保护机构以自己的名义提起诉讼，或者接受投资者的委托指派工作人员或者委托诉讼代理人参与案件审理活动的，人民法院可以商定该机构或者其代理的当事人作为代表人”。最高人民法院先以会议纪要的方式提出了“符合中国国情的证券民事诉讼制度”的设想，“国家设立的投资者保护机构”将作为代表人以自己的名义提起诉讼，以便更加高效地实现投资者利益保护。
三、新《证券法》
此后，于今年3月1日正式实施的新《证券法》第九十五条则明确规定了“投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼时，诉讼标的是同一种类，且当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人进行诉讼。对按照前款规定提起的诉讼，可能存在有相同诉讼请求的其他众多投资者的，人民法院可以发出公告，说明该诉讼请求的案件情况，通知投资者在一定期间向人民法院登记。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的投资者发生效力。投资者保护机构受五十名以上投资者委托，可以作为代表人参加诉讼，并为经证券登记结算机构确认的权利人依照前款规定向人民法院登记，但投资者明确表示不愿意参加该诉讼的除外”，该条第三款规定的受五十名以上投资者委托的投资者保护机构所提起的代表人诉讼被称为“特别代表人诉讼”，使证券民事赔偿纠纷的“中国版的集团诉讼”制度在法律层面上得以构建。
四、上海金融法院《关于证券纠纷代表人诉讼机制的规定（试行）》
2020年3月24日，上海金融法院发布了《关于证券纠纷代表人诉讼机制的规定（试行）》（以下简称“《证券代表人诉讼规定（试行》”》，率先细化了证券纠纷代表人诉讼机制的相关实务操作规则，适用于受上海金融法院管辖的证券虚假陈述、内幕交易、操纵市场等民事赔偿群体性纠纷。《证券代表人诉讼规定（试行》第二条规定：“本规定所指代表人诉讼分为普通代表人诉讼和特别代表人诉讼。普通代表人诉讼是依据《民事诉讼法》第五十三条、第五十四条规定提起的诉讼，特别代表人诉讼是依据《证券法》第九十五条第三款规定提起的诉讼。”《证券代表人诉讼规定（试行》从立案与权利登记、代表人的确定、代表人的权限、代表人诉讼的审理、判决与执行等方面具体规定了代表人诉讼的规则，并以专章的形式规定了特别代表人诉讼的特殊规则，除此之外，则适用普通代表人诉讼机制中关于人数不确定的代表人诉讼相关规定。
五、《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》
2020年7月30日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》（法释〔2020〕5号，以下简称“《若干问题的规定》”）。《若干问题的规定》对进一步完善证券集体诉讼制度，便利投资者提起和参加诉讼，降低投资者维权成本，保护投资者合法权益，有效惩治资本市场违法违规行为，维护资本市场健康稳定发展具有重大意义。首先，《若干问题的规定》全面规范了普通代表人诉讼和特别代表人诉讼程序。普通代表人诉讼是指依据《民事诉讼法》第五十三条、第五十四条规定提起的诉讼，包括当事人一方在起诉时人数确定的代表人诉讼和以“明示加入”为特征的起诉时人数尚未确定的代表人诉讼；特别代表人诉讼是指依据《证券法》第九十五条第三款提起的以“明示退出”为特征的特别代表人诉讼。其次，细化了两类代表人诉讼的程序规定，包括先行审查、代表人的推选、审理与判决、执行与分配等。第三，准确回应了代表人诉讼中的实践难题，如代表人诉讼的启动条件、代表人的推选方式、代表人的权限范围、调解协议草案的审查、重大诉讼事项的审查、代表人放弃上诉的处理、特别代表人诉讼的启动等。第四，《若干问题的规定》充分发挥投资者保护机构和证券登记结算机构的职能作用，依托信息化技术手段开展各项工作，提高审判执行的公正性、高效性和透明度。
六、《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》
2020年7月31日，中国证监会发布了《关于做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作的通知》（证监发〔2020〕67号，以下简称“《通知》”）。《通知》所称“投资者保护机构”是指“中证中小投资者服务中心有限责任公司、中国证券投资者保护基金有限责任公司”。《通知》指出，投资者保护机构“可以先行在被告具有一定偿付能力、已被有关机关作出行政处罚或者刑事裁判等案件上进行试点诉讼，积累经验，主动探索引领证券纠纷代表人诉讼”，并且应当制定参加特别代表人诉讼的管理制度，“对内部决策程序、实施步骤、通知公告方式、与诉讼参与人之间的权利义务关系、费用管理、工作人员行为规范以及诉讼活动中可能涉及的重要事项等作出规定”，投资者保护机构严格按照制度执行。
根据新《证券法》第九十五条的相关规定，人数不确定的代表人诉讼启动的前提是人民法院发出权利登记公告，而根据《九民纪要》、上海金融法院的《证券代表人诉讼规定（试行》及最高人民法院《若干问题的规定》等相关规定[2]，法院在发出权利登记公告前将对案件材料进行了一定的审查，即对被诉证券侵权行为的性质、基础侵权事实进行判断后，再行发出登记公告。但根据《通知》的精神，即便法院对侵权事实有了初步判断并发出登记公告之后，投资者保护机构依然可以选择是否作为特别代表人参加诉讼，即“先行在被告具有一定偿付能力、已被有关机关作出行政处罚或者刑事裁判等案件上进行试点诉讼”，这与投资者保护机构作为公益组织的性质不无关系，目前阶段投资者保护机构不大可能参与到每一起证券侵权纠纷当中，需要结合案件的重大性、严重性、胜诉几率及是否能切实实现投资者利益保护等方面综合判断是否参与到相关案件之中。
此外，《通知》还提出中国证监会将对投资者保护机构参加特别代表人诉讼工作进行监督，各相关派出机构和会管单位等依法提供支持和服务保障。投资者保护机构可以通过签订备忘录或业务协议等方式与中国结算、证券交易所等单位进行协作，以便在证据核查、损失计算及赔偿金分配等方面相互支持配合。由此可见，为做好投资者保护机构参加证券纠纷特别代表人诉讼相关工作，中国证监会从制度层面确立了各方单位协调配合的机制，为全面落实特别代表人诉讼制度提供有益保障，从而推动特别代表人诉讼制度的不断完善。
七、《中证中小投资者服务中心特别代表人诉讼业务规则（试行）》
在《通知》发布的同日，中证中小投资者服务中心（以下简称“投服中心”）也发布了《中证中小投资者服务中心特别代表人诉讼业务规则（试行）》（以下简称“《规则（试行）》”）。自此，为落实证券特别代表人诉讼制度，我国已初步形成了与《证券法》相配套的“司法解释+监管规定+投保机构业务规则”的规范体系。
投服中心作为证监会设立的投保机构，其自成立以来开展了支持诉讼、持股行权、纠纷调解、投资者教育等业务，示范引领中小投资者维权，因此可以说已经积累了一定的证券期货纠纷解决经验。此次新《证券法》也赋予了投服中心等投资者保护机构更多的权利，在新《证券法》的框架下，投服中心进一步制定相关规则，对具体落实特别代表人诉讼制度具有一定的带头作用。
具体而言，《规则（试行）》明晰了投服中心参加特别代表人诉讼的程序，包括内部决策和具体实施两个阶段：就内部决策流程而言，投服中心将遵循案件预研、评估、决策并向证监会报告程序。在实际操作中，投服中心也将充分与各方沟通，及时向监管机构通报；就具体诉讼活动的开展而言，投服中心主要围绕以下程序开展工作：案件启动，代为登记，代为参加各项诉讼活动，就判决或裁定、上诉和执行情况等重大诉讼事项予以通知、公告，参加调解等。投服中心始终围绕着“默示加入、明示退出”的特别代表人诉讼机制，为其参与诉讼提供了具体的规则，同时也创新性地对如申请诉讼费减交或免交、费用收取、履行通知义务、特别授权机制、投资者“两次退出”的选择权、投服中心工作人员、评估专家及公益律师的回避制度、内幕信息知情人登记管理制度等进行了较为详细的规定。相信投服中心《规则（试行）》的实施，将对全面发挥特别代表人诉讼制度的维权效用提供示范引领作用，对此我们拭目以待。
[1] 目前我国设立了8家试点调解组织，包括：中国证券业协会、中国期货业协会、中国证券投资基金业协会、中国证券投资者保护基金有限责任公司、中证中小投资者服务中心有限责任公司、深圳证券期货业纠纷调解中心、广东中证投资者服务与纠纷调解中心、天津市证券业纠纷人民调解委员会。
[2] 《九民纪要》第82条规定：“人民法院决定采用《民事诉讼法》第54条规定的方式审理案件的，在发出公告前，应当先行就被告的行为是否构成虚假陈述，投资者的交易方向与诱多、诱空的虚假陈述是否一致，以及虚假陈述的实施日、揭露日或者更正日等案件基本事实进行审查。”《证券代表人诉讼规定（试行》第九条规定：“发出权利登记公告前，应当对被诉证券侵权行为的性质、诉请的基础侵权事实等进行审查，确定权利登记范围。具体审查方式包括阅卷、调查和询问当事人等，并应当组织双方当事人听证。”《若干问题的规定》第六条规定：“对起诉时当事人人数尚未确定的代表人诉讼，在发出权利登记公告前，人民法院可以通过阅卷、调查、询问和听证等方式对被诉证券侵权行为的性质、侵权事实等进行审查，并在受理后三十日内以裁定的方式确定具有相同诉讼请求的权利人范围。”