从一件环保处罚案例看行政自由裁量权的适用

引言：
在往期文章中，我们曾简单介绍了环境行政处罚自由裁量权的基本概念。今天，我们将深入该话题，探讨一下：当公众质疑行政机关滥用自由裁量权，执法人员如何自处……
首先让我们来看一则案例：
案情简介
2017年7月13日，肇庆环保局对福新材料厂进行现场检查，肇庆市环境保护监测站对福新材料厂废气排放口进行采样监测，《监测报告》显示，福新材料厂砖窑和烘干窑共用废气排放口颗粒物折算后浓度为674.7mg/m3，超标21.49倍，二氧化硫折算后浓度为314mg/m3，超标0.05倍，对周围环境造成污染。根据《大气污染防治法》第九十九条第（二）项的规定，决定对福新材料厂作出罚款31.49万元的行政处罚。原告不服向法院起诉，原告诉称：被告肇庆环保局在对原告执法过程中，只考虑“违法行为”的调查与认定，没有进行违法轻微及不予处罚情节的调查与认定，所作的行政处罚主要事实不清，适用依据错误，应予撤销。
被告辩称：
一、我局作出行政处罚认定事实清楚，法律依据充足，程序合法。2017年7月13日凌晨5时，我局执法人员依法对福新材料厂进行现场检查。肇庆市环境保护监测站对该厂砖窑和烘干窑共用废气排放口进行了采样监测，结果显示该单位存在超标排放污染物的违法行为。按照《肇庆市环境保护局环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第五类的裁量标准，结合原告违法行为的实际情况，决定对原告作出罚款31.49万元的行政处罚。我局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对原告的废气超标排放的违法行为具有实施监督管理的法定职权。因此，我局作出行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。
二、原告以“肇庆环保局作出行政处罚在执法过程中没有依法进行不予处罚情节的调查与认定，行政处罚认定事实不清”为理由撤销行政处罚的主张不能成立。（一）调查充分，并非意外事故造成废气超标。1．根据《现场检查笔录》和《调查询问笔录》显示，原告窑炉配备的麻石水磨除尘设施正在运行，用pH试纸检测配套的加药池内循环水，pH试纸呈红色，说明加药池内循环水呈酸性，进一步证明在执法人员对原告进行现场检查时（还没有开始采样监测时），原告的废气处理设施已出现加碱量不足，有治理设施不正常运行的嫌疑。在采样监测期间，原告风机突然跳闸停止运行，窑炉废气无组织排放，5分钟内已经恢复，脱硫塔循环用水池的自动加碱搅拌电机也跳闸，后改为人工加碱和石灰搅拌，但并非如原告所述是意外事故而致违法的。事实上，根据《固定污染源排气采样原始记录表》（此表已由厂方代表林炳朝确认）显示，原告废气颗粒物监测时间从5:27开始至7:03结束，共为1小时30分，共采3个样品，取其平均值为颗粒物排放浓度，而且采样监测期间原告的生产工况正常，烟气流速和烟气流量均显示正常，因此肇庆市环境保护监测站认定本次监测数据是有效的。原告没有充分的证据证明石灰未经充分搅拌是造成废气中颗粒物超标的主要原因。综上所述，我局在调査过程中已记录了原告所述的突发情况及采取的应急措施，调査人员已履行对当事人的基本情况、违法事实、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查义务，不存在原告所述的“没有调查取证”的情形。2．按照《行政处罚法》第二十七条第二款和《环境行政处罚办法》第七条的规定，原告砖窑和烘干窑共用废气排放口颗粒物浓度超标高达21.49倍，二氧化硫浓度超标0.05倍，废气超标严重,浓度超标倍数符合我局“可处30万元以上50万元以下罚款”的自由裁量标准，不属不予处罚的情形。（二）废气处理设施应急措施落实不到位。原告脱硫塔循环用水池的自动加碱搅拌电机是确保废气处理设施正常运行的重要设备之一，根据原告提供的更换设备收据显示，电机更换只需300元，对于如此重要的设备，价格一般，原告没有落实废气处理设施应急设备一备一用，以确保废气处理设施正常运行，根据原告行政复议时提供的《福新材料厂突发环境事件应急预案》，原告并没有落实该《预案》中“废气治理设施应配置备用加药泵和按规定对处理设施进行保养”的要求，原告在我局作出处罚前并未提交该《预案》，也未依法向高要区环境保护局备案。根据《环境保护法》第六条和《突发环境事件应急管理办法》第六条的规定，原告应当防止、减少环境污染，制定突发环境事件应急预案并备案，这是作为生产企业的法定义务，并不是免于处罚的理由。
三、原告提出我局在执法过程中，没有依法进行违法轻微情况的调查与认定，行政处罚认定事实不清，应予纠正的理由不应被支持。（一）原告提出的“一直依法经营，完善环保手续，配套环保治理设施，制定突发环境事件应急预案”等观点，均是企业依法应当承担的义务。原告以往从来没有受到行政主管部门处罚，与本次废气严重超标的违法事实没有因果关系，也不属于违法情节轻微的认定。（二）原告所述在2017年7月3日至7月7日经深圳市迅捷检测技术服务有限公司检测废气排放达标，属于自行委托监测，不能用于执法监测数据使用；只有我局委托的监督性监测报告，才能用于执法证据使用。两者之间的监测时间节点不同，没有可比性，不能作为免于处罚的理由。（三）我局在2017年7月13日凌晨突击检查，并采样监测废气，是履行对本辖区内环境保护工作实施统一监督管理的职责，原告违法排污被及时发现，我局依法处罚是对制止该环境违法行为的有效措施，更是我局的职责，对环境和人民群众的健康负责，处罚合法、合情、合理。
法院认为：
根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，肇庆环保局对违反环境保护有关法律规定的行为有作出处罚决定的职权，是本案的适格被告。本案中，被告肇庆环保局根据调查取得的现场照片、检查笔录、调查询问笔录、《监测报告》等证据，认定原告存在砖窑和烘干窑共用废气排放口颗粒物排放浓度超标21.49倍，二氧化硫排放浓度超标0.05倍的违法行为，该事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。对于原告提出本案是因意外事故而致违法，已立即启动应急措施，违法行为轻微，应不予处罚的意见。经查，原告没有证据证明其超标排放污染物是由于不能预见的原因所引起的，并且原告的废气排放口经采样监测，颗粒物排放浓度超标高达21.49倍，二氧化硫排放浓度超标0.05倍，废气超标严重，属《肇庆市环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第五类5.2“超标20倍以上40倍以下的或者超总量200%以上400%以下，处30万元以上50万元以下罚款”的情形，不属违法行为轻微，因此，原告的该项意见与事实不符，本院不予支持。对于原告提出已制定突发环境事件应急预案并已报备的意见，因不属于本案的审理范畴，本案不作确认。
综上所述，法院判决如下：驳回原告的诉讼请求。
总结探究：
首先应该明确的是，行政主体自由裁量权的存在是必要的。法律自身具有其局限性，法律不可能穷尽一切状况并做到详尽明确，特殊情况需要特别分析判断才得以保障个案正义、维护实质公平；自由裁量权是政府履行义务的产物，我国的环境保护很大程度上取决于环境行政机关的权力运行，公众环境保护意识的提高和对环境事务的参与程度也有赖于政府力量的推动，而自由裁量权的灵活运用能够提高政府机关的行政效率，使行政机关更好地处理现实问题、履行环境保护的职能。
美国法学家伯纳德·施瓦茨说：“裁量权是行政权的核心，行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”自由裁量权的确存在于环境行政处罚的各个环节：当行政执法人员对适用的法律结合案情进行吻合性解释，当不同规范均适用于同一个案件……行政执法人员便须要发挥自由裁量权的能动性来解决诸类问题，但这并不意味着自由裁量权有悖于法治原理。随着公众对自由裁量权的关注度和对法治期望值的持续提高，人人都希望以清晰代替模糊，但我们不可能对行政处罚过分苛求一致性。自由裁量权和法治之间的关系并不是对立，自由裁量权是对法治的补充。
因此当公众质疑行政机关滥用自由裁量权时，行政执法主体不能动摇最基本的执法立场，即自由裁量权本身是合法的且必须存在的。问题在于行政执法主体需要自我预防、自我纠错，行政机关需要反思：对自由裁量权的行政内部控制是否合法且合理？
行政裁量基准（俗称量罚细则），是对法律法规的细化而非创设，我国行政机关设立自由裁量标准具有正当的法律依据，量罚细则在一定行政区域范围内具有普遍约束力。另一方面，裁量基准通过细化环境法律法规，给行政执法主体提供了自由裁量的依据，实则是对自由裁量权具有约束力的行政规则。行政裁量基准恰恰是控制自由裁量权的手段，行政执法主体可以统一参照地方的量罚细则行使自由裁量权。
最后回归更具象的几点方法论：一、行政机关被赋予行政处罚自由裁量权就是为了行政处罚决定能够参考多方面因素，做出合理的决定。因此莫要只关注合法性问题而忽视合理性问题；二、行政处罚行为都是自然人作出的，自然人在作出决定时会受到个人偏好等的影响，为了减少同案不同罚的情形，可以参考比对同类案例中的定性或定量情节；三、及时行使权力并履行法定职责，避免拖延履行法定职责，提高政府公信力。