低空经济的融合发展与法律困境

前言：近年来，低空经济在我国可谓风头正劲，已然成为推动经济高质量发展的新动力。自2021年《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入国家规划，到2024年政府工作报告提出积极打造低空经济等新增长引擎，这一新兴产业得到了政策层面的大力扶持。随着科技的迅猛发展，人工智能、物联网、大数据等新兴技术为低空经济的发展提供了强大的技术支撑，使其在多个领域展现出巨大的应用潜力。
然而，如同任何新兴产业在发展初期一样，低空经济在快速发展的进程中，也面临着一系列严峻的法律挑战。目前，我国低空相关法律法规尚不完善，部分规定存在模糊地带，这不仅威胁到低空飞行的安全，也严重损害了行业的健康发展。本文将深入探讨低空经济在发展过程中所面临的法律困境，并探寻可能的破局之道。
01、低空经济的概念界定
（一）低空空域的范围
低空空域，作为低空经济发展的基石，其范围的明确至关重要。在我国，低空空域通常指距离地面1000米以下的空域，在特定情况下可延伸至3000米以下。这一范围的划定综合考量了飞行安全与气象条件等多方面因素。从飞行安全角度看，1000米以下空域远离民航客机主要飞行高度层，能有效减少飞行冲突，降低安全风险。低空飞行受气象条件影响显著，将低空空域限制在一定范围内，便于进行气象监测和预警，保障飞行安全。
《低空空域使用管理规定（试行）》将低空空域分为管制空域、监视空域和报告空域。管制空域一般划设在飞行活动繁忙区域，如机场周边、重要军事设施上空等，飞行活动需严格审批，并接受实时指挥监控；监视空域在管制空域周边，飞行器需报备飞行计划，虽无需实时管制，但仍受严密监视；报告空域通常设置在远离繁忙区域和敏感目标处，飞行器必要时报告飞行情况，自主性较高。
这种分类管理方式，考虑了不同空域的使用需求和安全风险，通过对不同空域实行差异化的管理措施，既能满足低空经济发展中多样化的飞行需求，又能确保低空飞行活动的安全有序进行。例如，对于低空旅游、农林植保等对飞行灵活性要求较高的活动，可以在监视空域或报告空域内开展，提高运营效率；而对于一些涉及重要人员运输、紧急救援等任务的飞行，则可在管制空域的严格保障下进行，确保任务的顺利执行和人员安全。
（二）低空经济的内涵
低空经济是以航空器低空飞行为核心，融合多领域发展的综合性经济形态，涵盖了从低空飞行器研发制造到运营服务及相关配套产业的完整产业链条。
低空经济的核心在于利用航空器在低空空域开展的各类飞行活动，包括载人运输、货物配送、农林植保、航空摄影、应急救援等。在载人运输方面，直升机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）等为城市通勤、旅游出行提供了新选择。eVTOL凭借垂直起降特性，可避开地面交通拥堵，缩短出行时间。在货物配送领域，无人机优势明显，尤其在生鲜食品、医疗用品等时效性要求高的物品配送中，能快速送达，提高配送效率。
02、低空经济的发展现状
（一）产业规模与增长趋势
央视《中国新闻》栏目专题报道《新闻观察：低空经济如何开拓万亿级市场？》。据报道，2023年，中国低空经济规模为5059.5亿元，预计2026年将突破万亿元大关。《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出，要建立高效融合的通用航空产业生态，在航空应急救援、物流配送等领域实现规模化应用，城市空中交通实现商业运行。到2030年，以高端化、智能化、绿色化为特征的通用航空产业发展新模式基本建立。
通用航空产业也是低空经济的重要组成部分。截至2024年11月底，我国通航企业达744家，在册通用航空器3226架，通用机场470个。通用航空在航空旅游、航空摄影、农林作业、应急救援等领域的应用不断拓展，带动相关产业发展，促进低空经济规模增长。航空基础设施建设的不断完善，为低空经济发展提供了有力支撑，吸引更多市场主体参与，推动产业规模持续扩大。
未来，低空经济发展前景广阔。赛迪顾问报告显示，预计到 2026 年，我国低空经济规模有望突破万亿元，达到10644.6亿元。这一预测基于技术进步、政策支持和市场需求增长等因素。科技进步将提升低空飞行器技术性能、降低成本，拓展应用场景和市场需求；政策持续支持，自2021年“低空经济”纳入国家规划以来，一系列鼓励政策相继出台，各地政府加大扶持力度；市场需求增长，人们对便捷出行和个性化旅游体验的需求增加，低空经济在城市通勤、低空旅游等领域潜力巨大，在物流配送、应急救援等领域也能解决传统方式面临的问题。
（二）主要应用领域及案例
低空经济的发展带动了多产业融合。在制造业，低空飞行器研发制造需要多学科支持，促进了材料科学、航空发动机技术、电子信息技术等产业的技术创新和升级。航空服务业也因低空经济的发展而繁荣，航空培训、维修、保险等领域需求增长。此外，低空经济与旅游、农业、物流等传统产业融合，创造了新的经济增长点。
在农业植保领域，极飞科技的农业无人机表现出色。它搭载先进智能飞行系统和高精度喷洒设备，根据农田实际情况精准喷洒农药、化肥。无人机还可智能调整喷洒量和飞行高度，避免农药浪费和过度使用，降低农业生产成本，减少环境污染。同时，无人机可通过搭载的高清摄像头和多光谱传感器，及时传输农田图像和数据，帮助农民掌握病虫害情况，制定防治措施，提高农业生产质量和产量。
在物流配送领域，深圳宝安顺丰运营中心集成无人机起降平台等智能设备，实现空地协同物流，同城快件平均2小时、跨城快件平均3小时送达，空地协同运作缩短航空件时效半天。无人机不仅能高效运输城市物资，还能广泛应用于智慧城市建设的多个领域，例如城市管理、医疗救护、冷链物流、紧急救援、安全巡逻、环境监控等，从而推动空中基础设施建设多元化发展。
在应急救援领域，据《环球时报》记者报道，2025年1月7日，西藏日喀则市定日县发生6.8级地震，地震发生后，西藏自治区应急管理厅连续两次调派长期部署在日喀则和平机场的翼龙-2H应急救灾型无人机飞赴震中，执行紧急灾情侦察任务，对定日县地震震中区域进行了全面灾情侦察，为抢险救援工作提供坚实有力的支撑。
03、低空经济发展面临的法律困境
（一）立法体系不完善
1.缺乏高位阶专项立法
目前，我国低空经济领域尚未出台统一且法律效力层级较高的专项法律，相关规定分散在各类行政法规、部门规章和地方性法规中。这种立法现状导致低空经济发展缺乏明确统一的顶层设计指引。
虽然我国已经出台了一系列与低空经济相关的法律法规，但主要侧重于传统民航领域，对低空经济新兴业态和特殊需求缺乏针对性规定。《中华人民共和国民用航空法》《通用航空飞行管制条例》等法律法规，在空域使用方面的规定较为笼统和原则性，缺乏具体的操作指南和实施细则。
在空域管理方面，缺乏统一高位阶法律规范，各地区在低空空域划分、使用规则和审批流程上存在较大差异。一些地区为推动本地低空经济发展放宽空域使用限制，但缺乏统一标准易引发安全隐患，不利于全国低空经济协同发展。不同地区低空飞行审批时间和材料要求不同，给跨区域开展低空经济活动的企业带来不便，增加运营成本和管理难度。在低空经济基础设施建设方面，缺乏专项立法对通用机场、起降点等设施的建设标准、规划布局、土地使用等进行统一规范，导致基础设施建设滞后，无法满足低空经济快速发展需求。
2.现有法规协调性不足
低空经济涉及多个部门和领域，相关法律法规分布于不同层级和部门，存在协调性不足问题，不同层级、部门的法规间时常出现冲突与不协调。《通用航空飞行管制条例》与一些地方出台的低空经济管理办法在飞行审批程序、监管职责划分等方面存在不一致。在某些地区，按地方管理办法低空飞行审批时间短，但依据《通用航空飞行管制条例》审批流程复杂、时间长，企业和从业者无所适从，影响低空经济活动开展效率。
在无人机监管方面，民航部门、公安部门及其他相关部门管理规定存在交叉和冲突。民航部门侧重飞行安全和空域管理，公安部门关注公共安全领域影响，如无人机在人员密集场所飞行限制等。由于缺乏统一协调，实际监管中易出现部门推诿或重复监管现象。当无人机在城市广场等公共场所违规飞行时，民航部门和公安部门可能因监管权限界定不清，出现都不愿管或都去管的情况，导致监管效率低下，影响低空经济正常秩序，威胁公共安全。
（二）空域管理法律问题
1.空域划分不科学
我国低空空域划分存在不合理之处，限制了低空经济活动开展。低空空域虽划分为管制空域、监视空域和报告空域，但未能充分考虑低空经济多样化发展需求。在经济发达且低空飞行需求旺盛的地区，如粤港澳大湾区，随着低空旅游、无人机物流配送等业务快速发展，现有空域划分使可用空域资源紧张，无法满足日益增长的飞行需求。一些热门旅游景区周边，低空旅游项目因空域限制，每天飞行班次有限，制约了产业规模扩张和经济效益提升。
相比之下，美国在低空空域划分上更为灵活细致。根据不同地区人口密度、经济活动强度和飞行需求特点，将低空空域进一步细分，为不同类型低空飞行活动预留充足空域空间。在城市地区，专门为城市空中交通规划特定低空飞行通道，保障低空飞行高效有序进行。而我国部分地区空域划分未充分考虑实际需求差异，导致空域资源浪费与短缺并存。偏远地区空域资源充裕但缺乏合理规划引导，低空经济活动难以开展；城市和经济发达地区空域资源紧张，限制低空经济快速发展。
2.审批程序繁琐
低空飞行审批程序繁琐、耗时长，严重影响低空经济活动效率和企业积极性。以私人飞机为例，购买后从申请适航许可证、电台执照、国籍登记证，到每次飞行前向空管部门申请飞行计划和空域许可，整个流程涉及多个部门，手续繁杂且审批时间长，办理相关手续从购买到合法飞行可能需半年以上，抑制了私人飞机市场发展。
在无人机领域，审批程序同样复杂。在成都，成都地区使用无人机对地航拍、航测，使用单位必须提前携相关材料报请西部战区联合参谋部作战局、西部战区空军航管处批准，在施飞前一小时电话报请西部战区空军航管处，均同意后方可实施，并且必须严格按照空军批准的飞行空域、航线及高度执行飞行。繁琐审批程序降低低空经济活动效率，增加企业和个人时间成本和经济成本，阻碍低空经济健康发展。
（三）安全监管法律漏洞
1.监管主体职责不清
低空经济安全监管涉及多个部门，但各部门职责划分存在模糊地带，导致监管中职责交叉与空白并存。民航部门负责民用航空器适航管理、飞行安全和空域使用监管；公安部门维护公共安全，管理低空飞行治安问题；工信部门在低空飞行器制造、产业发展方面发挥管理作用。在实际监管中，对于无人机在城市区域的商业配送等活动，民航部门、公安部门和城市管理部门等都可能涉及监管，但因职责界定不清晰，缺乏有效协调沟通机制，易出现相互推诿责任情况。当无人机在城市街道违规飞行影响公共秩序时，各部门可能相互推诿，导致违规行为处理不及时、不到位。
在低空经济基础设施建设监管方面也存在类似问题。通用机场、起降点等设施建设涉及多个环节，需要多部门协同监管，但因职责划分不明确，可能出现部分环节无人监管或重复监管情况，影响基础设施建设进度和质量，给低空经济安全运行带来隐患。
2.安全标准不统一
低空经济领域安全标准不统一，在低空飞行器适航、飞行安全等方面表现突出。不同类型低空飞行器适航标准缺乏统一规范，以无人机为例，我国虽对其生产、销售制定了一些标准，但在不同地区、不同应用场景下执行情况存在差异。农业植保无人机适航要求相对较低，城市物流配送无人机对安全性、可靠性要求更高，但缺乏统一针对性强的适航标准，企业难以把握产品安全水平，给监管部门工作带来困难。
在飞行安全标准方面，低空飞行的高度限制、速度限制、飞行间隔等标准在不同地区和情况下不一致。在旅游景区开展低空旅游项目时，景区管理部门和民航部门对低空飞行器飞行高度和速度限制标准可能不同，导致低空飞行器跨区域飞行或在不同场景作业时出现安全标准混淆和冲突，增加飞行安全风险。不同部门对低空飞行器通信、导航、监视等系统技术标准要求也存在差异，影响低空飞行器互联互通和协同作业能力，不利于构建统一高效的低空飞行安全监管体系。
（四）责任认定与赔偿法律缺失
1.侵权责任认定困难
在低空经济活动中，侵权责任认定面临诸多难题，责任主体与因果关系确定复杂。如2024年上海某小区无人机坠落伤人事件，用于快递配送的无人机失控坠落致行人受伤，责任主体认定存在争议。无人机所有者为快递公司，使用第三方提供的无人机操作系统，维护保养工作由另一家专业公司负责，究竟是快递公司操作失误、操作系统故障还是维护保养不到位导致事故发生难以明确，各方推诿责任，受害者寻求赔偿困难。
在低空飞行事故中，可能多种因素导致损害结果发生。在热某某、孜某某等提供劳务者受害责任纠纷案中，动力三角翼坠毁事故中，坠毁直接原因是局部偶发性强气流干，间接原因包括，未进行安全风险分析及制定相应管控措施、未明确项目是否可行、未进行专家论证、未建立全员安全生产责任制、未建立健全并落实安全风险分级管控和隐患排查治理制度等。由于缺乏明确法律规定和统一鉴定标准，不同鉴定机构可能得出不同结论，给侵权责任认定带来不确定性，增加受害者维权难度。
2.赔偿机制不完善
当前，低空经济领域赔偿机制不完善，受害人合法权益难以充分保障。在一些低空飞行事故中，尤其是涉及无人机的事故，因所有者赔偿能力有限，发生重大事故造成严重损失时，受害者往往无法获得足额赔偿。如2023年一起无人机物流配送事故，无人机爆炸导致周边居民房屋受损，小型物流公司因经营不善资产有限，无法足额赔偿受害者损失。
保险制度在低空经济赔偿中覆盖不足。部分低空飞行器所有者购买的保险种类和保额无法满足实际需求，在低空旅游领域，部分直升机运营商购买的保险主要针对飞行器本身损失，对乘客在飞行过程中可能遭受的人身伤害赔偿保额较低，发生严重飞行事故时，现有保险赔偿不足以弥补受害者及其家属损失。一些低空经济活动保险条款存在诸多限制和免责条款，受害者申请理赔困难，保险公司常以各种理由拒绝赔付或拖延赔付时间，进一步损害受害者权益。
结语
低空经济在法治的轨道上有序运行，它将不仅能实现自身的蓬勃发展，创造巨大的经济效益，为社会带来更多的福祉。此时的法律困境如同高悬的达摩克利斯之剑，制约着低空经济的稳健前行。但挑战往往与机遇并存，解决这些法律问题，正是推动低空经济高质量发展的关键突破口。
从立法体系的完善，到空域管理的革新；从安全监管的强化，再到责任赔偿机制的完备，每一步都需要政府、企业、行业组织和社会各界的协同努力。后续我们将围绕“低空经济”继续探讨立法建议、合规管理、数据治理等内容。