我国环境公益诉讼的困境和解决思路

关于构建我国环境公益诉讼制度，虽然在理论上已经有大量研究，但是在立法以及实践中仍面临许多复杂问题。本文根据我国《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定以及实施情况，对构建我国环境公益诉讼制度作以思考。
一、我国环境公益诉讼存在的问题和原因
在新的《环境保护法》实施以前，我国环境公益诉讼的主要障碍是原告主体问题。根据《民事诉讼法》的规定，原告必须与本案有直接利害关系，而公益诉讼的本质决定了原告不会具备这样的起诉条件，因此原告主体资格是环境公益诉讼中争议的主要焦点，且往往因为原告主体不适格而被驳回起诉。新《环境保护法》规定了环境公益诉讼的主体为依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，明确了提起环境公益诉讼的法律主体。环保法司法解释也取消了直接利害关系的限制。从此，诉讼主体问题不再是环境公益诉讼的主要障碍。但是从目前现实来看，环境公益诉讼并没有因此而出现预期的发展。
在对公益诉讼主体的设定上，应当做到调动主体积极性和防止滥诉的平衡，但我国目前环境公益诉讼的实践并没有体现良好的平衡效果。根据相关统计数据，在今年上半年，全国共有9家环保组织提出了18起（一说22起）公益诉讼被各级法院受理，被寄予厚望的环境公益诉讼并没有像之前有些人预测的那样出现爆发式诉讼的情形，反而出现起诉萧条的尴尬局面。究其现实原因，笔者认为有以下四点：
一是客观原因。环境公益诉讼较之普通的诉讼，其本身的难度大、专业性强、取证困难、诉讼成本高、期限长，而且往往受到法律以外因素的影响和限制。
二是主观原因。提起环境公益诉讼须具备经济能力、环保能力和法律能力，《环境保护法》将提起环境公益诉讼的主体限定为环保公益组织，符合条件的组织数量虽不少，但是大部分经费和能力有限，也不一定具有参与环境公益诉讼的意愿。
三是法律原因。环境公益诉讼属于公益事业，事不关己则需以利益驱使，仅凭一腔热情很难应付艰难的诉讼活动。而《环境保护法》明确规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。由于缺乏相应激励措施，使提起环境公益诉讼在一定程度上成为一件吃力不讨好的事情，不符合“理性经济人”理论。此外，行政公益诉讼的立法缺位也是环境公益诉讼制度不完善、效果不明显的重要原因。
四是政府原因。发展经济是企业和政府的共同追求，企业为了追求经济利益而以破坏环境为代价，如果这些企业受到地方政府的保护，则又增加了环境公益诉讼的难度。而社会环保组织大部分缺乏官方背景，又实行属地管理，对当地受到地方政府保护的企业提起诉讼，压力和难度可想而知。在取证方面，如果当地环保部门不愿提供相关数据，鉴定单位拒绝接受损失评估，将严重影响到案件的审理结果。
二、美国环境公民诉讼的相关模式
关于环境公益诉讼，美国有成熟的经验可供借鉴。在上世纪六七十年代，美国工业文明的发展引发环境危机，促使了环境公民诉讼的产生，该制度在世界范围内，在环境保护立法和实践中具有重要地位。在对环境公益诉讼的研究中，我国学者也纷纷向美国“取经”，借鉴美国环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼理论。
美国环境公民诉讼的立法目的是发挥公众在环境保护方面的积极作用，以弥补行政机构在环境保护上的不足。几乎所有的联邦环境公民诉讼条款都规定，任何人都可以针对违反联邦环境法律的行为提起诉讼，因此美国环境公民诉讼的原告包括个人、团体以及公权力机构。
环境公民诉讼的范围除了包括对任何人违反环境法律的行为提起诉讼，还包括了对环境执法机关不作为的违法行为提起诉讼。所以环境执法机关也是环境公民诉讼中的诉讼对象。
鉴于环境公益诉讼的复杂性和公益性，制定相应的激励制度成为必要。在诉讼费用的承担上，美国民事诉讼的一般规则是不论案件结果如何，都由当事人各自承担诉讼费用，但是环境公民诉讼体现了美国规则的例外，表现为律师费转移条款的设定，包含两种模式：一是胜诉当事人模式，即判决胜诉方或者实质胜诉方获取律师费；二是法院根据适当原则将诉讼费用判给任何一方。所以，如果原告在环境公民诉讼中胜诉，则其诉讼成本将会得到弥补。另一种激励措施是催化剂理论，是指原告的起诉行为成为被告改变了其违反环境保护法律的行为催化剂，则即便诉讼没有最终形成判决，法院也会判令原告获得相应的律师费。事实证明，律师费转移条款和催化剂理论有效地激励了环境公民诉讼的起诉行为，同时又防止了滥诉现象，对美国环境公民诉讼的推动以及环境保护法律的实施发挥了积极作用，也成为其他国家的立法参考。
三、解决我国环境公益诉讼问题的思路
基于对我国环境公益诉讼问题的分析，以及对美国环境公民诉讼制度的借鉴，可以从以下几个方面尝试完善我国的环境公益诉讼制度：
（一）环境公益诉讼原告主体开放化
将个人、团体和公权力机关列入环境公益诉讼主体。从党的政策来看，群众路线是党的根本工作路线，一切依靠人民群众是我党的工作方法，在解决环境问题上，更应当依靠群众，发挥群众的积极性和主观能动性，吸纳广泛的主体参与。从法理上讲，环境权是人权的基本内容，环境问题关乎到我们每一个人以及子孙后代的生存质量，因此保护环境人人有责，人人有权，法律不应当将有意愿通过诉讼解决环境问题的主体排除在外。而且环境公益诉讼的受益人具有广泛性，在利己主义盛行的时代背景下，更应当鼓励更多的人参与到保护环境的公益事业中来。
同时，我们还应当看到民间主体在提起环境公益诉讼中地位的局限性，应当赋予检察院代表国家公权力提起环境公益诉讼的主体资格和职责，以与环境管理中不作为的行政机关、地方政府相抗衡。十八届四中全会已经提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；今年7月1日召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议也作出授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点的决定。所以，我们也应该探索建立检察机关提起公益诉讼制度。
（二）将环境行政诉讼列入环境公益诉讼范围
环境污染和地方政府追求经济效益的关系，导致行政机关在环境保护方面出现执法不严、执法不力甚至不予执法等行为，但是我国目前的《行政诉讼法》规定的原告仅限于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。此外，行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令如果不利于环境保护，则比具体行政行为更具危害性，但是《行政诉讼法》也将抽象行政行为排除在外。因此，有必要将环境法律执法机关不作为的违法行为，以及政府机关作出不利于环境保护的抽象行政行为列入到环境公益诉讼之中去。
（三）制定环境公益诉讼激励制度
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条虽然作出了“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持”的规定，但是不足以产生激励作用。环境公益诉讼的目的在于弥补环境行政执法的不足，促使环境保护法律有效地实施，是否谋取经济利益与该目的不相违背，而且在经济利益的驱使下，能够调动“理性经济人”参与环境公益诉讼的积极性，促使环境公益诉讼的实施。因此，建议取消关于“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”的规定，或者修改为“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取不正当经济利益”，同时建立环境公益诉讼胜诉原告奖励制度，正确引导原告行使诉讼权利并获取正当经济利益。
（四）建立环境公益诉讼基金
经济成本高昂是环境公益诉讼的一个主要障碍，可设立环境公益诉讼基金，用于诉讼支出以及对环境公益诉讼的胜诉原告给予奖励。
以上仅是从宏观上对构建我国环境公益诉讼制度的思路进行分析，每一项制度的建立都要经历艰难的过程，其中还有诸多具体问题需要研究。最后，笔者认为，在环境面前，人类都是一视同仁，没有意识形态之分。物质决定意识，客观的环境问题决定了解决问题的制度，而不是带着制度的束缚去解决环境问题，否则只会多走弯路，延误时机。