《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》要点解读

为贯彻落实《私募投资基金监督管理条例》,促进私募基金行业规范健康发展，中国证券监督管理委员会（“证监会”）拟对其于2014年8月21日颁布实施的《私募投资基金监督管理暂行办法》进行全面修订，并于2023年12月8日就《私募投资基金监督管理办法（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”）公开征求意见，意见反馈截止时间为2024年1月8日。
尽管《征求意见稿》尚未正式施行，但在一定程度上反映了日渐趋严的监管趋势和监管态度。《征求意见稿》共10章82条，本文就《征求意见稿》的要点和重要变化梳理如下，以期为大家提供参考：
01 一、 重申管理人及基金产品的名称要求
征求意见稿第二条第三款规定：“私募基金管理人名称应当包含‘私募基金管理’‘创业投资基金管理’字样，经营范围中应当包含‘私募投资基金管理’‘私募证券投资基金管理’‘私募股权投资基金管理’‘创业投资基金管理’等体现受托管理私募基金特点的字样。”
《征求意见稿》第二条第四款规定：“私募基金名称应当包含‘基金’‘私募基金’字样，经营范围中应当包含‘从事私募基金投资活动’等体现私募基金特点的字样，法律、行政法规和本办法另有规定的除外。”
上述要求与《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求》（下称“《管理人登记指引1号》”）《私募投资基金备案指引第1号——私募证券投资基金》（下称“《基金备案指引1号》”）《私募投资基金备案指引第2号——私募股权、创业投资基金》（下称“《基金备案指引2号》”）中关于私募基金管理人、私募基金名称中应注明字样的要求均存在细微差异，同时对私募基金产品的经营范围所应体现字样提出了进一步的要求。
笔者认为，《征求意见稿》再次强调了基金管理人及基金产品及经营范围的规范要求，笔者建议，新设基金管理人及基金产品应在工商设立注册登记时予以关注，以确保符合上述要求。
02 二、 调整和细化了私募基金管理人的持续规范的部分要求
《征求意见稿》第七条对《私募投资基金登记备案办法》（下称“《登备办法》”）中对基金管理人应当持续符合的要求做了调整和细化，重点有：
（一）管理公司的相关人员持股比例
《征求意见稿》将《登备办法》中关于“法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员直接或者间接合计持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额”的要求进一步明确为“法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员应当具有相关工作经验，合计持有私募基金管理人的股权或者财产份额比例不低于最低初始实缴货币出资的20%”，整合了《管理人登记指引1号》中对于前述人员持股比例的解释和说明。
《征求意见稿》中对于豁免上述人员持股比例要求的规定则基本与《登备办法》保持一致，对于下述私募基金管理人可以豁免上述持股要求：“商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构控制的私募基金管理人，受境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合规定的私募基金管理人”。值得注意的是，《征求意见稿》进一步明确“设区的市级【以上】政府及授权机构”所控制的基金管理人可以豁免上述持股要求；以此理解设区的市级【以下】政府及授权机构所控制的私募基金管理人可能无法豁免上述持股要求。
（二）锁股期要求
《征求意见稿》再次强调了《登备办法》中关于“私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，自登记或者变更登记之日起3年内不得转让”的规定（下称“锁股期要求”）并要求前述主体出具书面承诺，但需注意的是，《登备办法》第二十条对该等锁股期约定了例外情形。
笔者认为，《征求意见稿》进一步强调了基金管理人和控股股东、实际控制人、高管人员之间的利益绑定，一方面为基金管理人的持续稳定运行加强保障，另一方面也进一步打击和防范借用私募基金管理人牌照开展通道业务的违法违规行为。
03 三、 加强对基金管理人分支机构及子公司的监管
《征求意见稿》第十九条规定：“私募基金管理人不得出资设立分支机构。为管理私募基金财产必须设立子公司的，私募基金管理人应当将子公司纳入统一合规风控管理，并及时向基金业协会和注册地、设立机构所在地中国证监会派出机构报告。”
笔者认为，《征求意见稿》进一步收紧了基金管理人设立子公司、分支机构的权限，在禁止设立分支机构的同时，对基金管理人设立子公司提出了需具备必要性的要求。值得注意的是，基金管理人需向相关监管部门履行的是报告义务，而无需报批、申请，在具体实操中将如何执行该条规定，还需关注后续相关实施细则的进一步细化。
04 四、 进一步扩大必须托管的基金产品范围
《征求意见稿》第二十三条规定：“除基金合同另有约定外，私募基金财产应当由私募基金托管人托管。基金合同约定私募基金财产不托管的，应当约定保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制，明确私募基金管理人应当对私募基金财产和其他资产采取隔离措施。符合下列情形的私募基金，应当由私募基金托管人托管：（一）采用契约形式设立的；（二）接受资产管理产品、私募基金投资的；（三）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的；（四）开展杠杆融资的；（五）中国证监会规定的其他情形。基金业协会应当对未托管的私募基金进行特别公示。”
相较于现有的相关规定，《征求意见稿》的变化如下：（1）删除了《基金备案指引2号》第二十一条中契约型基金无需托管的例外情形；（2）扩大了必须托管的私募基金产品范围，比如接受FOF或母基金投资的、专项基金、开展杠杆融资的基金等，而此前的规定对该等基金没有强制要求托管，而《征求意见稿》将该等基金产品均纳入需强制托管的基金范围；（3）《征求意见稿》规定未来将对未托管私募基金进行特别公示。
《征求意见稿》的该条规定旨在敦促基金产品进行托管，以进一步加强资金安全，保障投资人的合法权益。
05 五、 修改基金封闭运作的例外情形
《征求意见稿》第三十条对基金封闭式运作的例外情形进行了细微调整，删除了《登备办法》第三十五条中的“对有违约或者法定情形的投资者除名、替换或者退出”情形，并将“投资者减少尚未实缴的认缴出资”情形修改为“投资者减少认缴出资”。
笔者认为，“投资者减少认缴出资”作为基金封闭运作的例外情形，更契合实操中投资者在基金或基金管理人触发严重违约情形时希望能够减资退出的诉求，如作为基金封闭运作的例外情形之一，将更贴合实际。
06 六、 限缩基金扩募的对象
《征求意见稿》第三十一条增加了私募股权投资基金扩募的条件：1、基金扩募的对象限定为如下情形：（1）《征求意见稿》第四十二条规定的合格投资者（金融机构及其发行的资管产品、私募管理人、私募基金、养老基金、社会公益基金、合格境外投资者、政府资金、政府出资引导基金等）；（2）单笔投资金额1000万元以上的其他合格投资者；2、开展单一项目投资的私募基金不得向原投资者之外的其他投资者扩募。
笔者认为，《征求意见稿》的该条规定影响很大，对私募股权投资基金的扩募提出了非常严格的条件，对投资人向同一基金产品的加码投资提出了极高的要求和限制。
07 七、 提高基金实缴规模的下限
《征求意见稿》第三十四条保留了《登备办法》第三十三条对于私募股权投资基金（包括创业投资基金）、私募证券投资基金实缴规模的要求，增加了不动产私募基金实缴规模不得低于3000万元、母基金实缴规模不得低于5000万元的要求。
笔者认为，《征求意见稿》进一步提高了基金实缴规模的下限，其中，对专项基金的要求尤为严苛，大幅调高专项基金实缴规模的下限的同时，缩小了单一投资者的范围，对基金管理人的募资能力提出了更高要求，对中小规模的基金管理人而言无疑是一次重大打击。
08 八、 对单一投资者的私募基金提出了新要求
《征求意见稿》第三十七条：“私募基金管理人接受单一投资者委托设立私募基金的，双方可在基金合同中就私募基金投资决策机制、托管、信息披露、审计进行特别约定。单一投资者限于本办法第四十二条第（一）（四）（五）（六）项规定的投资者，且私募基金实缴规模不得低于1亿元。”
该规定对于私募基金而言可谓是王炸级影响。根据该规定，如果某一基金只有一个单一投资者，则：1、该私募基金实缴规模不得低于1亿元；2、单一投资者限定为如下特定类型：（1）依法设立并接受国务院金融监督管理机构监管的机构，包括证券公司及其子公司、基金管理公司及其子公司、期货公司及其子公司、商业银行及其理财子公司、保险公司、保险资产管理公司、金融资产投资公司、信托公司、财务公司及中国证监会规定的其他机构；（2）社会保障基金、基本养老保险基金、年金基金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；（3）合格境外投资者；（4）政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金。
09 九、 增加了对投资单一标的的专项基金的具体要求
《征求意见稿》第三十八条规定：“私募基金管理人将单只私募基金80%以上基金财产投向单一标的的，应当同时符合下列条件：（一）基金合同有明确约定；（二）私募基金实缴规模不得低于2000万元，其中有自然人投资者的，单个自然人投资者实缴规模不得低于1000万元；（三）该单一标的与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员不存在关联关系，全体投资者一致同意的除外；（四）对全体投资者进行特别风险提示并由投资者确认，私募基金管理人对决策过程、风险提示等进行书面留痕；（五）中国证监会和基金合同约定的其他条件。单一标的及其关联方的非标准化资产，视为同一资产合并计算。任何单位和个人不得通过将同一资产进行拆分，以规避单一标的的认定”
对于该等基金，《征求意见稿》除保留《登备办法》第二十八条第三款中对专项基金应特别提示风险的要求外，《征求意见稿》新增了下述要求：（1）基金实缴规模不低于2000万元；（2）单个自然人实缴规模不低于1000万元；（3）除非全体投资者一致同意，专项基金所投资的单一标的与私募基金管理人及其股东、实际控制人、合伙人、从业人员不得存在关联关系。
笔者认为，《征求意见稿》增加了主要投资单一标的的基金的具体要求，给投资单一标的的基金产品的募集设立增加了难度和挑战。
10 十、 修改合格投资者标准和天然合格投资者范围
《征求意见稿》第四十条第一款修改了私募基金的合格投资者的标准，与《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（下称“《资管新规》”）保持一致，具体为“（一）具有两年以上投资经历，且满足下列条件之一的自然人：家庭金融资产不低于500万元，家庭金融净资产不低于300万元，或者近三年本人年均收入不低于40万元；（二）净资产不低于1000万元的法人或其他组织。”
《征求意见稿》第四十二条将“政府资金或者符合条件的政府资金参与设立的基金”纳入天然合格投资者的范围。
笔者认为，《征求意见稿》的该规定对于自然人参与投资私募基金有极大的影响，大大提高了自然人合格投资者的标准，相较于之前的规定，本次不仅提高了对自然人的资产能力的要求，更要求自然人投资人具有2年以上的投资经历。该规定旨在鼓励专业、资金充裕的投资人投资，也更加要求基金管理人、私募基金销售机构在募集资金过程中应当重视投资者适当性义务。
11 十一、 不同类型基金的单个投资者实缴金额差异化
《征求意见稿》第四十一条改变了一直以来，单个投资者最低出资金额为100万元的规定，对单个投资者投资不同类型基金的实缴金额作了差异化规定，具体为：“单个投资者投资于单只私募证券投资基金、母基金的实缴金额不低于 100万元，投资于单只私募股权投资基金的实缴金额不低于300万元。投资于下列私募基金的，单个投资者实缴金额不低于500万元：（一）不动产私募基金；（二）主要投资单一标的、境外资产、场外衍生品等情形的私募基金；（三）未托管的私募基金；（四）由私募基金销售机构销售的私募股权投资基金；（五）中国证监会规定的其他情形。”
其中，主要投资单一标的的基金单个投资者实缴金额不低于500万元应是对机构投资人的要求，自然人投资人投资单一标的的基金应仍按照《征求意见稿》第三十八条所规定的实缴金额不低于1000万元的标准。
笔者认为，单个投资者实缴金额的提高（其中对股权类基金的起投金额由原来的100万元提高为300万元）和差异化规定一方面是为了配套差异化的监管措施以及不同类型基金的实缴规模差异，另一方面也是进一步提高了投资人的投资门槛，从本质上来说，同样是为了鼓励专业、资金充裕的投资人投资，限制资金实力较弱的投资人的参与。
12 十二、 对自然人募集资金的双录要求
《征求意见稿》第四十九条在《证券期货投资者适当性管理办法（2022修正）》的基础上增加了向自然人募集资金时应当全程录音或者录像的规定，即，即便自然人为专业投资者，同样需要进行双录。
笔者认为，该条规定再次强调了对自然人投资者的保护和投资风险提示。
13 十三、 母基金不计入投资层级
《征求意见稿》第五十四条将《私募投资基金监督管理条例》（下称“《管理条例》”）第二十五条所豁免计入投资层级的“将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金”明确为“母基金”。
笔者认为，截至目前，豁免嵌套层数的情形仅限于母基金，后续应重点关注母基金的相关配套规定。
14 十四、 关于创业投资基金的特别规定
《征求意见稿》第六十五条在《管理条例》第三十五条对创业投资基金特别规定的基础上，新增了“基金存续期限在5年以上”的要求。
15 十五、 过渡期安排
《征求意见稿》第七十九条规定，过渡期自《征求意见稿》正式施行之日起算。在过渡期内，已登记的基金管理人，除名称及经营范围、初始实缴规模及法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表、负责投资管理的高级管理人员的持股比例要求外，应在1年内完成整改；已备案的私募基金在整改完毕前不得新增投资、不得新增募集规模、不得新增投资者、不得展期，基金合同到期后予以清算，对不符合第五十四条关于投资层级要求的，应在2年内完成整改。到期未整改的，中基协将进行特别公示，并视情节轻重采取自律管理措施、纪律处分措施。
尽管《征求意见稿》初衷在于敦促基金管理人及基金产品根据相关规定尽快整改，但对于存量基金产品而言，要求其在完成整改以前不得新增投资的要求过于苛刻，要求在过渡期刚完成募集尚未开展投资的基金立即停止投资行为并根据本次更为严格的新要求进行整改，对于基金乃至投资人而言都是过于沉重的打击。笔者认为，过渡期应该结合当下投资环境和投资人、基金及基金管理人的实际情况进行合理安排，尽可能不要给投资人、基金及基金管理人造成巨大的冲击和伤害。
结语
总体而言，《征求意见稿》更加强调投资人的资金安全和投资权益保护，鼓励资金能力充足且具备一定专业能力的机构投资人参与投资私募基金，并推动差异化监管措施的进一步实现。尽管私募基金行业的多次新规颁布可能会给以专项基金投资为主要策略的基金管理人和中小规模的基金管理人带来一定程度的打击，但改革的“阵痛”始终是无法避免的。私募基金领域的监管正以穿透式、持续式的姿态进行着，基金管理人应做好充分的心理准备并及时整改，以在规范发展、充分竞争的私募基金行业中立足根基。