何种情形下，才能适用“公告送达”程序？

公告送达是用公开宣告的方式送达诉讼文书，经过法律规定的一定时间，即视为送达。公告送达作为送达方式的兜底条款，对保障当事人的诉讼权益具有重大意义，公告送达的价值并非履行通知义务，而是实现到达主义，即最大限度实地通知到位。《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第十五条规定，只有在被送达人“下落不明”或“其他方式无法送达”的情况下才能适用，但是并未对“下落不明”的判断标准及“其他方式无法送达”的适用条件进行规范解释。故在实务中，各级法院对公告送达的适用认定标准不一，使其仅仅发挥形式上的送达，并未切实兼顾公平与效率，造成司法实践混乱的局面。
不同地区法院对应当采取公告送达方式适用情形理解存在差异，致使受送达一方的诉讼权利难以得到保障，当事人往往在判决或裁定生效后才知晓案件详情，只能通过启动再审程序来进行救济，从现有再审案例来看，以“法院公告送达违反法定程序，进而违法缺席判决”为由提起再审申请的数量不断增加，故无论从立法亦或是司法实务层面都应当对适用公告送达程序进行统一规范。本文从理论和实践两方面来探讨公告送达要素理解及裁判规则，抛砖引玉，期待业内同仁就此问题的进一步真知灼见。
一、公告送达要素分析
（一）公告送达的适用前提
1、“受送达人下落不明”的分析
现行法律及司法解释并未明确“下落不明”的具体含义。有观点认为“下落不明”指公民最后离开居住地后没有音讯的状况，从表象来看，受送达人离开住所地或者经常居住地，且为持续性状态；从实质来看，其住所地、经常居住地及日常与其有联系的人都不知其下落，且无法取得联系。实践中，一方面，法院并未经过全面调查核实，但为了使公告送达符合“受送达人下落不明”这一前提条件，往往会寻求受送达人住所地或者经常居住地的居民委员会、村民委员会开具下落不明的证明，而居委会、村委会往往不会实际核实，为了配合法院的工作也会出具下落不明的证明，这种流于形式、没有经过验证的证明，会造成公告送达方式的滥用。另一方面，实务中也存在权利主张者恶意诉讼的情形，即受送达人被恶意下落不明的情形。[1]权利主张者利用公告送达漏洞，恶意提供受送达人错误地址，通过法院合法缺席判决实现诉请被支持的目的。“下落不明”判断标准的模糊性，必然导致法官对“下落不明”理解的自由裁量权过大，不利于保障程序正义与实体公正。
我们认为，法院在判断受送达人是否处于下落不明时，应当从时间、空间及判断主体等角度进行综合考量。首先，从时间角度来看，可以参考《民事诉讼法解释》第四条关于经常居住地判断时效“一年”为标准；其次，从空间角度来看，法院应当扩大调查询问的范围，从居委会、村委会、派出所、小区物业、左邻右舍及亲属处多方了解调查，如有证据证明在“一年”时限内曾与受送达人存在接触的事实，则不应认定为“下落不明”。[2]最后在判断主体上，法院应当结合调查证据做出综合判断，不应仅根据某一主体的证明进行判断。
2、“其他方式无法送达”的分析
《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第十五规定，要严格适用民事诉讼法关于公告送达的规定，加强对公告送达的管理，充分保障当事人的诉讼权利。只有在受送达人下落不明，或者用《民事诉讼法》第一编第七章第二节规定的其他方式无法送达的，才能适用公告送达。《民事诉讼法》第二节规定了七种送达方式，即直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达、公告送达。有观点认为，除特殊情况不能适用上述送达方式外，适用公告送达前应当穷尽以上送达方式。[3]如在（2022）京01民申70号案例中，北京市第一中级人民法院认为原审法院通过邮寄方式向宛爱兰的户籍地送达起诉状、应诉通知书等材料被退回后，未穷尽其他直接送达方式的情形下，直接公告送达前述应诉材料及传票，审判程序违反法律规定。但是此观点实践适用性较差，从司法审判效率的角度来考虑，若在进行公告送达前穷尽以上七种送达方式，则必然造成案件时间上的严重拖延，既不利于当事人合法权益的及时实现，也不利于民事诉讼活动的正常展开，案件承办人往往不会穷尽上述送达方式，否则将严重影响司法审判效率。
也有观点认为，只要合法采取以上七种送达方式的任意一种未成功送达，即可采用公告送达。[4]在(2022)京01民申135号案例中，北京市第一中级人民法院认为：经查，原审中饰美公司所提供的两申请人地址均为有效送达地址，原审法院在按照该地址进行传票等诉讼材料的邮寄送达后，又依法进行了公告送达，原审法院已依法履行了送达职责。但是此种观点也存在一定的偏颇，将更加使公告送达流于形式，成为恶意诉讼的助推器。然而在司法实务中，案件承办人往往仅采用较为普遍的邮寄送达方式，该种方式送达失败后即转为公告送达，不同法院对该种公告送达方式合法性与合理性所持态度不一，笔者将在下文中对司法实务进行详细分析，此处不再赘述。
我们认为，穷尽其他送达方式才能适用公告送达缺乏现实可行性，仅采用一种送达方式送达一次失败就转为公告送达过于草率，且违背公告送达的价值理念。依据现有司法裁判规则，较为恰当的做法是通过2种以上送达方式（如采用直接送达与邮寄送达）无果后或者通过一种送达方式多次送达（如多次通过邮寄方式）失败后转为公告送达，兼顾效率和公平。
（二）公告送达的方式要求
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称《民诉法解释》）第138条规定，公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，发出公告日期以最后张贴或者刊登的日期为准。对公告送达方式有特殊要求的，应当按要求的方式进行。公告期满，即视为送达。该条规定列举了“法院公告栏”、“受送达人住所地张贴公告”、“报纸、信息网络”及“特殊公告”四种方式，但是《民事诉讼法》及其司法解释并未明确不同公告方式的适用条件及适用范围，实践中，法院一般会采取其中一种方式进行公告送达，尤其是在网络技术迅猛发展的今天，法院更多选择通过网上进行公告，但是不同地区法院对网络平台选择不一，目前具有较强影响力的平台是最高人民法院新闻传媒总社创立的“人民法院公告网”，但是该网站具有一定的局限性，即成本较高、以电脑功能界面为主，不适用移动手机端用户的使用习惯。[5]故很多法院选用地方法院的门户网站，但地方法院门户网站受众及传播面都极为有限，无法发挥公告送达应有的“送达主义”，受送达的诉讼权利无法保障，且事实上通过公告方式送达的案件，受送达人参与诉讼的比例极低，受送达人的权利难以保障。
二、关于“公告送达”的特殊规定
（一）简易程序适用公告送达的发展趋势
《民诉法解释》第140条规定：适用简易程序的案件，不适用公告送达。从《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用（上）》的解读来看，《民诉法解释》的该条规定的立法原意是；公告送达时限与简易程序的审限会发生冲突，不符合简易程序的有关规定，故对此作出禁止性规定。但是根据最高人民法院制定的《关于印发<民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法>的通知》第12条规定“事实清楚、权利义务关系明确的简单案件，需要公告送达的，可以适用简易程序。”虽然该条规定的适用范围仅限于“事实清楚、权利义务关系明确的简单案件”，但是通过分析简易程序的适用条件，即“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”，两者高度相似，故该条规定实质体现了对简易程序适用公告送达的认可。
实务中，公告送达仅适用于普通程序的弊端也日益凸显。首先，从司法效率的角度考虑，本应适用简易程序审理的案件，因受送达人下落不明等原因需要适用公告送达时，需要采用普通程序审理案件或者简易程序转为普通程序，造成审判周期大大加长，不利于当事人权利保护，浪费司法资源；其次，从维护当事人实体正义的角度来看，审判周期拉长，无疑给诉讼相对方转移财产提供可乘之机，有可能使权利人的胜诉判决成为一纸空文。故简易程序适用公告送达是对当事人的诉讼程序权利及实体权利两方面进行法律层面的保护，在维护法律公正、公平的同时追求司法的高效[6]。
（二）调解书、支付令不适用公告送达
《民事诉讼法》第一百零二条明确规定，调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决，当事人在调解书送达前有反悔的权利。民事调解书是在双方自觉自愿的基础上互相协商达成协议，因此当事人有权变更或反悔，如果采取公告送达则是“强迫”措施，不符合民事调解原则。同时《最高人民法院贯彻执行<民事诉讼法>（试行）若干意见》（已失效）第二十三条指出：调解书应直接送达当事人本人。一方拒绝签收，应视为调解不成，要及时通知对方当事人，原调解书未发生效力，人民法院继续进行审判。
依据《民事诉讼法》第二百二十一条规定：债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令：债权人与债务人没有其他债务纠纷的;支付令能够送达债务人的。如果债务人下落不明，需要采用公告方式才能送达的，应视为支付令不能送达。
（三）离婚案件中，夫妻一方下落不明，可以适用公告送达
依据《民事诉讼法解释》第二百一十七条规定：夫妻一方下落不明，另一方诉至人民法院，只要求离婚，不申请宣告下落不明人失踪或者死亡的案件，人民法院应当受理，对下落不明人公告送达诉讼文书。
（四）对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，公告送达期间为3个月
《民事诉讼法》第二百七十四条第8项：人民法院对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书，不能用上述方式送达的。公告送达，自公告之日起满三个月，即视为送达。《民事诉讼法解释》第五百三十二条规定：对在中华人民共和国领域内没有住所的当事人，经用公告方式送达诉讼文书，公告期满不应诉，人民法院缺席判决后，仍应当将裁判文书依照民事诉讼法第二百七十四条第八项规定公告送达。自公告送达裁判文书满三个月之日起，经过三十日的上诉期当事人没有上诉的，一审判决即发生法律效力。
三、再审程序中关于“公告送达”合法性认定分析
（一）受送达人的送达地址有效，邮寄回单未显示投递失败原因，采取公告送达不符合法律规定
在（2020）最高法知民申6号案例中，最高人民法院认为：原审法院曾向被告杜某的户籍地址邮寄传票等诉讼文书，邮寄回单中未显示签收，也未标注投递状态和未妥投原因，仅手写标注“电话无法接通”，在此情况下原审法院未采取其他送达方式即进行公告送达。最高人民法院在审理该案过程中还查明，杜某的户籍地址位于杭州市中心城区；并且，在（2020）浙01执193号案中，原审法院执行局于2020年3月23日依该地址向杜某成功送达相关材料（显示为配偶签收），证明该地址为有效地址，杜某并非处于下落不明的状态。据此，最高法院裁定认为，原审法院通过邮寄方式向杜某送达起诉状、举证通知书、应诉通知书等材料被退回后，未采取过其他送达方式，直接公告送达前述应诉材料及传票，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。”的规定，导致缺席审理且原审判决认定事实的主要证据未经质证，故裁定指令原审法院再审。
（二）通过邮寄方式多次投递仍无人签收的情况下，公告送达符合法律规定
在(2021)最高法民申6568号案例中，最高人民法院认为：根据原审查明的事实,一审法院在2020年5月7日通过邮寄的方式向周庚身份证上的地址邮寄了（2020）粤01执异161号执行裁定书，在经多次投递仍无人签收的情况下,邮件于2020年5月12日被退回。一审法院又于2020年6月4日以公告方式,将上述执行裁定书向周庚公告送达。邮寄送达也是人民法院送达的方式之一，且为降低诉讼成本、减少当事人诉累、提高司法效率,法院专递送达已成为诉讼文书送达的重要途径，一审法院在以邮寄方式无法送达周庚的情况下,以公告形式向周庚送达诉讼文书,并无不当。
（三）因受送达人内部变更地址导致送达地址无法确认的，邮寄未果进行公告送达符合法律规定
在（2021）最高法民申5326号案例中，最高人民法院认为：一审法院对安广厦公司邮寄送达未果后，以公告方式进行了送达，二审法院就一审法院采取公告送达的原因询问了各当事人。建工公司陈述，一审法院已向工商部门核查安广厦公司地址，但安广厦公司已搬迁且未登记变更后的地址。安广厦公司对此情况表示认可。故一审法院在安广厦公司送达地址无法确认的情况下公告送达并无不当，安广厦公司未在上诉期内提起上诉系其自身原因所致，其关于一、二审法院剥夺其诉讼权利的主张不能成立。
（四）因法院原因导致邮寄地址有误，邮寄无果后采取公告送达不符合法律规定
在（2021）京0102民再9号案例中，北京市西城区人民法院认为：原审在向任卫东邮寄送达起诉书副本等诉讼材料的地址有误的情况下，采用公告送达，不符合民事诉讼法的相关规定，由此导致任卫东未能参加原审庭审，剥夺了其辩论的权利。综上，原审送达违反法律规定，实体认定处理存在错误，应当依法予以纠正。
（五）按工商登记及合同记载地址邮寄送达，当事人亦对所留地址、电话号码的真实性予以确认的，邮寄送达未果采用公告送达符合法律规定
在（2021）最高法民申1232号案例中，最高人民法院认为：关于原审法院送达程序是否合法的问题。经查，一审法院已将开庭传票、起诉状副本、举证通知书等诉讼材料通过法院专递方式分别寄往荣钦公司工商登记地址以及荣钦公司另行订立的《抵（质）押借款合同》上所留的地址，法院专递收件人系叶吉钦本人并备注其移动电话号码和办公电话；叶吉钦在二审庭审中对上述收件地址及电话号码的真实性予以确认。因此，原审法院在诉讼材料经多次投递仍无法直接送达荣钦公司的情况下，采用公告送达方式向荣钦公司送达诉讼材料，符合法律规定。荣钦公司关于叶开公司方故意隐瞒可送达地址以及故意提供不再使用电话号码导致本案公告送达，损害其诉讼权利的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
（六）诉讼代理人送达地址有效，法院在向当事人送达失败后直接转为公告送达，不符合法律规定
在(2022)鲁1323民再2号案件中，法院认为：原审原告沂水农商银行与原审被告马海波、马骏、徐以良金融借款合同纠纷一案，本院于2016年5月6日立案后，马骏于同年10月20日委托诉讼代理人参加诉讼，在可直接向其代理人送达诉讼文书的情况下，原审却于2017年4月8日、7月22日两次通过《工人日报》向马骏公告送达民事诉状副本、开庭传票、民事判决书等诉讼文书。原审送达程序存有瑕疵。
（七）邮寄送达无果后，仅公告送达起诉状副本，未公告送达开庭传票，不符合法律规定
在（2022）京02民再88号案例中，北京市第二中级人民法院认为：本院再审认为，一审法院按照一审原告榆垡集美公司起诉状中提供的信息向李金堂邮寄送达起诉状副本及开庭传票，因“此人不在家，无法联系收件人”送达未果后，只向李金堂公告送达起诉状副本，未再公告送达开庭传票，告知其开庭时间及开庭地点。在此情况下，一审法院即另行择期对本案开庭审理并缺席判决，违反了法定程序。
（八）依据一方当事人提供的受送达人的住址无法直接送达或留置送达的，法院未要求一方当事人补充材料即公告送达的，不符合法律规定
在（2022）辽02民再150号案例中，大连市中级人民法院再审认为：《最高人民法院关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》规定：“人民法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。”根据一审卷宗起诉状记载的孙某3的电话号码139××，孙某3对此予以否认，且起诉状记载的孙某3地址大连市沙河口区三春街43号系户籍地，并非实际居住地，在根据孙某1法定代表人王某提供的上述住址无法直接送达或留置送达的情况下，一审法院应当要求王某补充材料。一审法院直接通过辽宁诉讼服务网公告送达起诉状副本及开庭传票，致孙某3未能到庭发表辩论意见，剥夺了孙某3的辩论权，构成程序违法，应依法发回重审。
（九）一审法院违法进行公告送达，二审法院直接公告送达不符合法律规定
(2019)最高法民再168号案例中，最高人民法院认为：案件审理中，送达直接影响到当事人各项诉讼权利的行使，人民法院在处理送达问题时需注意在保护诉权与司法效率的价值之间做好平衡。公告送达是一种推定送达，应当严格依照《民事诉讼法》规定的条件和程序进行，只有在受送达人下落不明或者穷尽其他送达方式无法送达的情况下，才能采取公告送达方式。本案并不符合上述两项条件，在西安外贸公司住所地明确的情况下，原审法院至少可以采取邮寄送达的方式进行送达。留置送达是合法的送达方式，符合法定条件和程序的留置送达即属于送达成功，不需要再通过公告的方式进行送达。在一审法院公告送达不符合法定条件的情况下，二审法院径行公告送达亦不妥当，未能充分保障西安外贸公司参与诉讼的权利，剥夺了西安外贸公司的辩论权，违反法定程序。
（十）按照工商登记地址及合同记载的地址多次邮寄送达未果，即使该送达地址真实有效，采取公告送达亦符合法律规定
在（2021）最高法民申1232号案例中，最高人民法院认为：关于原审法院送达程序是否合法的问题。经查，一审法院已将开庭传票、起诉状副本、举证通知书等诉讼材料通过法院专递方式分别寄往荣钦公司工商登记地址以及荣钦公司另行订立的《抵（质）押借款合同》上所留的地址，法院专递收件人系叶吉钦本人并备注其移动电话号码和办公电话；叶吉钦在二审庭审中对上述收件地址及电话号码的真实性予以确认。因此，原审法院在诉讼材料经多次投递仍无法直接送达荣钦公司的情况下，采用公告送达方式向荣钦公司送达诉讼材料，符合法律规定。荣钦公司关于叶开公司方故意隐瞒可送达地址以及故意提供不再使用电话号码导致本案公告送达，损害其诉讼权利的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
四、结语
实务中，因对适用公告送达的规定存在不同理解，致使各级法院对适用公告送达的标准认定不一，故公告送达往往只发挥形式上的通知作用，并未实现真正送达当事人的实质效果，当事人往往会以违法公告送达为由提起再审。违反法定程序的公告送达并没有发挥保障当事人参与诉讼活动、积极行使诉讼权利的最后手段，反而增加当事人的诉累、浪费司法资源。故明确公告送达适用标准对民事诉讼送达程序的规范化构建具有重要意义。