三方对谈：配套幼儿园“民转普”陷窘境，如何依法维权？

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，全国普惠性幼儿园覆盖率达到80%，公办园达到50%，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。然而，意在解决“入园难”“入园贵”的民生举措，在个别地方却遭遇“水土不服”，出现家长、办园者、教师和开发商都不满意的窘境。连日来，这一情况也被《新华每日电讯》等多家媒体报道，引发社会热烈讨论。
针对这一社会热点，8月26日，在创始合伙人邹伙发律师的推动下，北京桦天律师事务所专门组织了专题研讨会，并特别邀请了《财新》杂志记者赵宁、幼儿园开发商代表朱一丹等，以“媒体+当事方+律师”三方对谈的形式，共同探讨商品房小区开发商配套幼儿园在“民转普”过程中的权属，及开发商、幼儿园、小区业主等各方如何依法维权等问题。
本次三方对谈以“小区配套幼儿园权属问题法律分析”为研讨主题，参会各方从“政策背景”、“事实情况”、“相关法律规定解读”、“司法观点”等几个方面分别进行了讨论。
现从以上几个方面对本次研讨会内容进行简单介绍——
一 政策背景
2018年11月7日，中共中央、国务院发布了政策性文件《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。该文件提出规划目标，到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。
在涉及到城镇小区配套幼儿园管理上，《意见》中主要提到两点举措：
1、调整办园结构。各地要把发展普惠性学前教育作为重点任务，结合本地实际，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面。大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用。按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%，各地可从实际出发确定具体发展目标。积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展，满足家长不同选择性需求。
2、规范小区配套幼儿园建设使用。2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省（自治区、直辖市）要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。
2019年1月22日，国务院办公厅刊发了〔2019〕3号文件《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，旨在构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系，进一步提高学前教育公益标配建幼儿园。
该文将具体工作分为三步骤：第一、城镇小区严格依标配建幼儿园；第二、确保小区配套幼儿园如期移交；第三、规范小区配套幼儿园使用。根据文件中的表述，这部分工作任务主要是针对新增配套幼儿园部分的。
对存量幼儿园工作部分也有相应部署：针对摸底排查出的问题，从实际出发，认真制定有针对性的整改措施，按照“一事一议”、“一园一案”的要求逐一进行整改。对于已经建成、需要办理移交手续的，原则上于2019年6月底前完成；对于需要回收、置换、购置的，原则上于2019年9月底前完成；对于需要补建、改建、新建的，原则上于2019年12月底前完成相关建设规划，2020年12月底前完成项目竣工验收。
2019年9月27日教育部联合七部委刊发了《关于做好城镇小区配套幼儿园整改工作的实施意见》，对国务院文件如何贯彻落实进一步做了细化的指导。其中，在第三点意见“稳妥有序做好移交”中指出：各地政府和有关部门要按照“一事一议”“一园一案”的原则，对小区配套幼儿园移交问题研究提出具体处理意见和操作指引。凡按照国家、地方规定或合同约定应移交的，要督促尽快办理移交手续。对确属年代久远、情况复杂的，区别不同情况，可通过置换、回购等方式予以解决，或经报上级治理工作小组审核同意，先由政府统筹安排，确保提供普惠性服务，在一定过渡期内逐步推动移交。
从国务院以及部委的三份文件中我们可以看出，对待不同产权的小区配套幼儿园政策是不同的。根据法规或合同约定建成后移交教育部门的配套幼儿园是敦促其尽快移交，而建成时产权归属私有的小区配套幼儿园应当区别对待，通过置换、回购等方式补偿权利人利益预计解决。
二 事实情况
2020年正值中央对各地政策落实成果的验收之年。各地为了完成指标，加快推进营利性民办幼儿园的转型。在这一过程中，各种各样的问题涌现了出来。
8月24日，新华社旗下《新华每日电讯》刊载题为《部分民办园“转公转普”，园方喊冤家长叫苦——本意在解决“入园难”“入园贵”，却“水土不服”陷入多方不满窘境》的报道，直指地方政府在落实国家政策时抛弃“一事一议”“一园一案”原则，搞“一刀切”。短期看普惠率上升、学费下降，长远看受损的还是百姓的利益。
同日，新京报评论发表公众号文章《民办幼儿园转普惠园，还需“一园一策”》，文章指出，“民转普”出现诸多乱像的根本原因是有的地方政府不愿意出钱，就想干好发展普惠学前教育的事，并呼吁，“民转普”要坚持“一园一案”制订方案推进转设，切实提高学前教育质量，而不是搞形象工程。
开发商代表朱一丹也介绍了他们所遇到的实际情况，反映了政府在处理该问题工作中存在很多不到位的地方。
三 相关法律规定解读
国务院2010年印发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）提出“新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”。
小区配套幼儿园作为公共教育资源的前提是，小区配套幼儿园的土地及房屋产权属依法为政府享有。《国务院意见》中提及到的“建设用地按国家有关规定予以保障”，我们理解，意即建设用地依法由政府划拨提供，或者是在出让小区建设用地时免除了该配套幼儿园用地的土地使用权出让金，或者校舍依法也由政府出资建设等，从而小区配套幼儿园应无偿移交政府统筹安排。
在2016年4月1日实行的《山东省城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用的若干意见》第六条也规定，以出让方式取得国有土地使用权的居住区，需要配套建设幼儿园的，教育和规划部门要确定配套建设幼儿园的用地规模、建设规模、建设期限、投资来源等，明确幼儿园建成后的移交条件和移交方式，作为规划条件和开发项目建设条件，在土地出让方案中予以明确；教育部门应要求土地使用权取得人提交项目用地承诺书，并对承诺书的履行进行监督。开发建设单位投资或代建完成后，按照约定程序和条件，将配建幼儿园移交教育部门管理或监督使用。
同时，《山东省城乡居住区配套幼儿园规划建设及管理使用的若干意见》的第五条中也规定了，由政府出资建设或由相关部门证明属于非营利性幼儿园的用地，符合划拨条件的按划拨方式供应。这一条对限制开发商利用小区配套幼儿园牟利做出了补偿，即配套幼儿园建设土地不额外收取出让金。
不过，根据法不溯及既往的原则，在2016年4月以前建成并投入使用的幼儿园不应当受此条文约束。因此，接下来必须厘清的问题是，在政策文件落实之前建成的幼儿园的所有权归谁所有？
小区配套幼儿园在法律上是属于建筑区划内的场所。
《物权法》第七十三条中明确了建筑区划内的场所归属：建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。（这一条被《民法典》继承，规定在第二百七十四条。）
那么，小区配套幼儿园是属于该条文中所表述的归属于业主共有的“其他其他公共场所、公用设施和物业服务用房”，还是拥有独立产权的专有部分呢？
这个《物权法》没有说明白的点，在司法解释中得到了补充。
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条 ：除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：
（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；
（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。
建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条 ：建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：
（一） 具有构造上的独立性，能够明确区分；
（二） 具有利用上的独立性，可以排他使用；
（三） 能够登记成为特定业主所有权的客体。
规划上专属于特定房屋，且建设单位销售时已经根据规划列入该特定房屋买卖合同中的露台等，应当认定为物权法第六章所称专有部分的组成部分。
本条第一款所称房屋，包括整栋建筑物。
同时，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十八条规定：人民法院审理建筑物区分所有权案件中，涉及有关物权归属争议的，应当以法律、行政法规为依据。这一条是为了防止出现地方政府出台规章条例妨害物权的情况。
而在国务院制定的《物业管理条例》中，并没有对建设单位建造的小区配套幼儿园权属问题做出相关规定。
在《山东省物业管理条例》中，却明确约定清楚了小区配套幼儿园的归属问题。第二节第十四条：按照规划要求在住宅小区内配套建设的会所、幼儿园的归属，应当在商品房买卖合同中约定。对此条文，一般的理解是，在售房时，开发商是否把小区配套幼儿园计入公摊面积。如果是计入公摊面积或者明确约定的，认为其产权归属全体业主所有。
四 司法观点
在三方对谈现场，实习律师倪习煜为大家展示了典型案例中，法官对于小区配套幼儿园归属的观点。
在（2017）苏03民终1026号判决书中，法院认为，根据物权法的立法精神，对于山水华美小区幼儿园房屋的权属判断应按如下方法处理：1、小区配套的幼儿园如属于国家或地方规定开发商应配套修建的公益性设施，按照国家或地方的规定应当移交给教育部门建设公办幼儿园或普惠性民办园的，幼儿园的权属应当归政府。2、在没有规定的情况下，商品房买卖合同如约定幼儿园整体或其中的某些房屋产权归属的，按约定执行。3、没有规定也没有约定的情况下，区分投资情况具体确定：如果有证据证明幼儿园的成本实际列入了商品房建造成本，构成商品房对外销售价格的组成部分，则归业主所有；反之，基于谁投资、谁所有、谁受益的原则，幼儿园产权归开发商所有。
五 桦天观点
除媒体代表赵宁记者、幼儿园开发商代表朱一丹等之外，创始合伙人邹伙发律师、顾问吉宗杰、任云等多位桦天律师共同参加了研讨。
在自由讨论阶段，列席的诸位律师、当事人和记者都纷纷发表观点和看法。经过热烈地讨论和交流，本次研讨会最终从地方政府和开发商两个角度为“小区配套幼儿园权属问题”提出了法律分析建议。
从地方政府的角度出发，应当正确贯彻落实中央、国务院和各部委政策文件的真实意图。对小区配套幼儿园转为公办或普惠园，需要尊重各地学前教育的历史现状，坚持“一园一策”原则，对权利人受损的利益做出适当的补偿。对已经转成普惠幼儿园的，应当投入财政补贴，避免教学质量下降，切实提高民办普惠幼儿园教师的待遇问题（这里可以参考部分地区教育部门给予新增公办普惠园教师编制的办法）。
从开发商的角度出发，对于相关政策落实之前，依法取得所有权的小区配套幼儿园，可以积极与政府协商沟通。如果有需要办成公办普惠园的，政府应当按照国家政策规定，给予相应的补偿。如果尚未取得权属证明，但实际享有所有权的，可以向法院提起确权之诉，完成物权变动。如果存在其他妨害物权履行的情况，可以向法院提起排除妨害的物权请求权之诉。