别让公益诉讼迷途在穹顶之下

由柴静斥资拍摄的公益环境纪录片《穹顶之下》一经开播，随即引起了全国人民的空前关注与讨论，环保这个老话题一夜之间又被提到了新的高度。在此之前，马云在2013年亚布力中国企业家论坛第十三届年会上发表演讲，戏称到：这次北京的雾霾我很高兴，以往我们呼吁水、呼吁食品安全，并没有多少人相信，因为特权阶级他们有自己特供的水、特供的食品，但是，这次雾霾他们没有办法有特供的空气了。”针对雾霾污染的严峻形式，柴静以理性的思考、马云以幽默的方式都在向大家传递着一个信息：中国的环境问题已经不再是一两个人或是一代人的事了。
随着全国人民对环保问题的关注持续井喷，引发了大家对环境保护问题的大讨论，公益诉讼制度经过几度历史沉浮之后再次浮现于众人面前。
一、我国公益诉讼制度的发展
我国的公益诉讼发展起步较晚，经2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《中华人民共和国民事诉讼法》进行第二次修订，修订后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，届此，我国公益诉讼的雏形得已确立。但是，由于修订后的《民事诉讼法》对“法律规定的机关和有关组织”的规定不明确，导致，该条款在实践中几乎无法适用，成为僵尸条款。
2014年12月18日由最高人民法院审判委员会第1636次会议通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（下称：《民诉法解释》）中第十三章对公益诉讼进行了明确规定，包括对公益诉讼的立案、管辖、调解、举证等环节进行了细化。至此，我国公益诉讼制度得以正式确立。现笔者就我国的公益诉讼制度进行简要介绍：
1、 我国现行公益诉讼所涉及的相关规定
（1）《中华人民共和国环境保护法》；
（2）《中华人民共和国消费者权益保护法》；
（3）《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》；
（4）《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。
2、我国现行公益诉讼的主体资格
对于公益诉讼主体资格的认定，《民事诉讼法》的规定较为模糊，但《民诉法解释》对其进行了明确。其第二百八十四条规定：“环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，根据民事诉讼法第五十五条规定提起公益诉讼”，此外，《中华人民共和国环境保护法》（下称：《环境保护法》）对环境类公益诉讼的诉讼主体进行了细化，其第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。自此，公益诉讼的原告资格得以明确，《民事诉讼法》第五十五条不再是“僵尸条款”。
3、我国现行公益诉讼的管辖规定
关于公益诉讼的管辖，《民诉法解释》对其进行了原则性的规定，其第二百八十五条规定：“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。”此外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称：《环境公益诉讼解释》）对环境类公益诉讼进行了细化规定，即第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖；中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。公益诉讼的审级被原则性的提到了中院，其意图旨在一定程度上规避地方保护主义。
二、对我国现行公益诉讼有关问题的思考
1、公益诉讼与个人侵权诉讼是否存在冲突？
对于公益诉讼的认定，理论学界争论不一，梁慧星教授就认为：“公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼”。
该学说较为符合我国立法对公益诉讼的认定，我国《民诉法解释》明确的规定，只有《环境保护法》、《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织才能提起公益诉讼，个人是无权向法院提起公益诉讼的。那么，问题来了：如果因同一件环境污染事件导致公民个人的人身、财产权益受到直接损害时，当有关组织提起了公益诉讼之后，公民个人是否还能就该损害向法院提起诉讼，亦或是直接参与到公益诉讼之中，获取赔偿款？我国《民诉法解释》第二百八十八条规定：“人民法院受理公益诉讼案件，不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼。”
因此，我国的法律是将因同一侵权事件引发的公益诉讼与个人侵权诉讼区分开来，明确公益诉讼的请求权以社会公共利益为基础，而个人侵权诉讼的请求权则是以个人的民事权益为基础，两者在诉讼过程中并不会产生竞合或是冲突。
2、赔偿金的归属及使用到底应该如何规定？
我国《民诉法解释》对公益诉讼的赔偿事项并未做出明确的规定，但是，《环境公益诉讼解释》对环境类公益诉讼的赔偿事项作出了规定，其第十八条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”此外，该解释还规定，法院可以判决被告履行其未尽到修复义务时应承担的生态环境修复费用等款项。但是，相关的规定并未明确被告所支付的赔偿金应归属于谁？
我国现行的公益诉讼制度究其本质而言，属于民事诉讼的范畴，一般而言，在民事诉讼中，被告人的赔偿金应支付给原告方，但是，公益诉讼的请求权以社会公共利益为基础，而社会公共利益又属于抽象的概念，《环境保护法》、《消费者权益保护法》等法律规定的机关和有关组织只是法律拟定的诉讼主体，并不属于实际受害人，因此，该笔赔偿金归其所有并不合适；再者，我国的相关规定已经将公益诉讼与个人侵权诉讼区别开来，将被告的赔偿金分发给具体的个人既不符合法理也不具备操作性。
实践中，贵阳市就专门设立了生态修复基金专户，用于解决上述赔偿金的归属问题，法院判决后的赔偿金直接打入该户头，进行专款专用，实现公益之目的。但就国家层面而言，尚无明确的法律规定，对该方面的后续立法规定，我们将拭目以待。
3、公益诉讼成本的分担，是否导致公益诉权变成“纸上的权利”？
“权利如果不去争取，那么权利就是一张废纸”，虽然，我国的公益诉讼几经波折终于得到立法确立，但是，作为实务工作者，我们更关心的是这项“美丽的”制度在实务中能否得到有效的推动。“制度是形而上的学问，但司法却讲究成本”，就实践中的公益诉讼而言，其推动者不是法律本身，而是有权提起诉讼的当事人，因此，法律赋予公益诉讼中起诉权的主体是否愿意提起诉讼，以及其所负担的诉讼成本的高低成为我国公益诉讼能否在实践中得到有效、持久的推动的关键因素。我国的公益诉讼制度不同于美国的公益诉讼，美国的《清洁空气法》就规定，原告提起公益诉讼胜诉后，可以获得相应的物质奖励。美国将这种利益驱动机制引入到公益诉讼之中，大大的提高原告提起诉讼的积极性，从而使得公益诉讼在实务中能够得到有效的运行。我国的公益诉讼并没有引入该种机制，传统的思想认为，公益是一项崇高的事业，不能与私人利益挂靠，否则便是玷污了公益。但是，如果公益诉讼没有一种激励机制，赋予原告的公益诉讼起诉权则很有可能再次演变成一种“公地悲剧”。
此外，就诉讼本身而言就是一项“劳神伤财”的活动，公益诉讼更是可能涉及到很多的专业领域，需要耗费大量的人力、财力。而且，由于存在取证难度大、地方保护主义等客观原因，导致原告败诉的可能性很大。因此，原告方在面临败诉高风险的情况下，也会“理性的”做出是否提起诉讼的选择，我国《环境公益诉讼解释》第三十三条规定：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许；败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。 ”虽然，该解释对诉讼费用的缴纳做出了有利于原告方的规定，但力度过于薄弱。而且，诉讼费只是公益诉讼中较小的部分，对于其大部分的费用均需要原告方进行垫付，这使得原告方会面临既无胜诉后的奖励，亦无败诉后的资金支持的尴尬局面，其所负担的诉讼成本过高，甚至会使得有关组织及机构不愿意提起公益诉讼，导致公益诉讼变成纸上的权利！