土地实际使用人享有诉权或者复议权吗？

Q：没有土地权属证书的土地实际使用人在土地权益受到侵害时，有权申请行政复议或提起行政诉讼吗?
A：有权。
土地实际使用人是指没有土地权属证书而实际使用土地的人。实践中，很多农村集体土地的使用人没有土地权属证书，有的是因为当地从没发放过土地权属证书，有的是由于土地权属转移正在办理土地权属证书过程中，也有的属于非法占地。土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权或者复议权，对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回起诉，或者复议机关受理后，可以决定驳回复议申请。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第四条
土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
【案情简介】
太原兆海通机械制造有限公司与太原市人民政府行政复议二审行政判决书
山西省高级人民法院行政判决书
(2019)晋行终184号
上诉人（原审原告）太原兆海通机械制造有限公司，住所地太原市小店区孙家寨村村西。
法定代表人孙金柱，总经理。
被上诉人（原审被告）太原市人民政府，住所地太原市新建路69号。
法定代表人李晓波，市长。
上诉人太原兆海通机械制造有限公司（以下简称兆海通公司）因诉太原市人民政府（以下简称太原市政府）行政复议一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。上诉人兆海通公司的法定代表人孙金柱及委托代理人魏巍，被上诉人太原市政府的委托代理人李争到庭参加了询问。本案现已审理终结。
一审法院查明 原审查明，孙金柱与太原市小店区小店镇孙家寨村民委员会签订协议书，约定将该村西河湾十七亩土地租赁于孙金柱，从事种植、养殖行业，并特别约定不准搞其他行业。2011年4月6日，孙金柱成立太原兆海通机械制造有限公司，从事机械加工、建筑金属等材料、仪器仪表的销售经营，并在该块土地上建设有厂房及配套基础设施。原告兆海通公司因不服太原市小店区人民政府作出的《太原市道路建设工程小店区段集体土地上房屋征收补偿安置方案》，于2017年9月27日向被告提起行政复议申请，请求撤销该方案。2017年12月6日，原告收到被告作出的并政行复驳字【2017】121号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的复议申请。原告认为，被告驳回原告的复议申请的决定错误，侵犯了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销该复议决定。2018年4月18日阳泉市中级人民法院作出（2018）晋03行初71号《行政判决书》，判令被告对该申请作出重新处理。被告于2018年4月26日受理后，于2018年5月12日作出并政行复驳字【2018】52号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请。原告不服，遂形成本案之诉。
原审认为，根据《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国发【2011】35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法的规定向上一级人民政府提出申请。本案中，原告兆海通公司与太原市小店区孙家寨村民委员会签订了土地出租协议书，对于涉案土地的使用是通过租赁合同实现，并不属于被征地集体组织和农民，故原告申请对涉案集体土地征收补偿标准申请行政复议，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国发【2011】35号）规定的主体资格要求，也就不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件，被告太原市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，以不符合行政复议受理条件为由驳回了原告的行政复议申请，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告太原兆海通机械制造有限公司诉讼请求。
兆海通公司上诉称，首先，本案的争议焦点虽然为被上诉人作出的并政行复驳字[2018]52号《驳回行政复议申请决定书》的合法性,但归根结底是上诉人提起的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件,既上诉人是否与太原市小店区政府作出的《补偿安置方案》有利害关系。其次,《补偿安置方案》征收补偿的系集体土地上房屋,虽然涉案的土地系上诉人租赁而来,但地上房屋系上诉人建造,上诉人是房屋和地上附着物的所有权人,根据《土地管理法实施条例》第二十六条的规定,上诉人是被补偿对象,上诉人与《补偿安置方案》有法律上的利害关系,有权提起行政复议申请。再次,《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)系对征地补偿安置方案引发的争议而给与的救济途径所做的专门规定,并不是针对提起行政复议的资格而设的规定,不应当作为一审判决的法律依据,一审判决适用法律错误。最后,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自已的名义提起诉讼”。可见,上诉人也系涉案土地的实际使用人,根据上述司法解释,上诉人也与《补偿安置方案》有法律上的利害关系,也有权提起行政复议申请。综上，请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审。
太原市政府在二审期间没有提交书面答辩意见。
双方对一审查明的事实均予以认可，本院予以确认。
本院认为，本案的核心争议是被上诉人作出的驳回行政复议申请决定是否合法。本案中，上诉人系由于在集体土地征收过程中，对地上附着物、构筑物的补偿方案不服提起的行政复议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自已的名义提起诉讼”。参照该规定，土地使用权人或者实际使用人可以以自己的名义提起行政复议。土地实际使用人是指没有土地权属证书而实际使用土地的人。实践中，很多农村集体土地的使用人没有土地权属证书，有的是因为当地从没发放过土地权属证书，有的是由于土地权属转移正在办理土地权属证书过程中，也有的属于非法占地。土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权或者复议权，对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回起诉，或者复议机关受理后，可以决定驳回复议申请。本案中，上诉人通过租赁方式取得集体土地的使用权后，不仅违反合同约定的“必须搞种植、养殖行业，不准搞其他行业”的禁止性条款，而且未经合法审批在农业用地上擅自进行非农业建设，明显属于非法占地、用地的情形，被上诉人在依法受理其复议申请后，经审查依法决定驳回其复议申请并无不妥。复议程序亦无不当之处。《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国发【2011】35号）中所称的“被征地集体经济组织和农民”，并不是对可以提起行政复议的主体在法律意义上的界定，而是一种一般性的概括和表述。一审法院据此认定上诉人不符合提起行政复议的主体资格，适用法律不尽准确，但判决驳回其诉讼请求，结果正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费50元由上诉人太原兆海通机械制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 魏晓俊
审判员 王建兴
审判员 韩广春
二○一九年四月三十日
书记员 谢茹