上海市地方金融监督管理条例（草案）

上海市第十五届人大常委会第十六次会议对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》进行了审议，并于2019年12月19日至2020年1月9日期间向社会广泛征求意见。条例草案共六章四十六条，涵盖适用范围、市区两级监管体制、地方金融组织行为规范、对地方金融组织监管措施、区域金融风险防范化解等内容。
从本期开始，继红小馆将陆续推出对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》的逐条评析，并与天津、四川、河北、山东四省市条例进行详细比对，供各位学习参考。
第一章总则
1 目的和依据
上海（草案）
第一条 为了规范地方金融组织及其活动，维护金融消费者和投资者合法权益，防范化解金融风险，促进本市金融健康发展，推动上海国际金融中心建设，根据相关法律、行政法规和国家有关规定，结合本市实际，制定本条例。
【评析】从立法主旨来看，上海并未采用天津和四川“加强地方金融监管”的原则性表述，而是采用“规范地方金融组织及其活动”，更加具体、明确了条例草案的规范目的，凸显出监管实质。同时，亦突出了对金融消费者合法权益的保护，并强调条例草案对上海国际金融中心建设的法治保障作用。
【修改建议】“投资者”与“金融消费者”并列，但两者在概念上存在一定重叠及交叉，建议删去“投资者”，突出对金融消费者的倾斜性保护。
天津（2019.5.30）
第一条为了加强地方金融监督管理，防范和化解金融风险，促进金融健康发展，根据有关法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本条例。
四川（2019.3.28）
第一条为了加强地方金融监管，防控金融风险，维护金融秩序，促进金融发展，服务实体经济，根据有关法律、行政法规，结合四川省实际，制定本条例。
河北（2017.12.1）
第一条为了加强地方金融监督管理，防范和化解金融风险，维护金融稳定，促进地方金融健康发展，根据有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
山东（2016.3.30）
第一条为了充分发挥金融服务经济社会的作用,促进金融发展,维护金融稳定,根据有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。
2 适用范围
上海（草案）
第二条 本市行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理，适用本条例。
国家对地方金融监督管理另有规定的，从其规定；市人民政府对地方各类交易场所另有规定的，从其规定。
本条例所称地方金融组织，是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司，以及法律、行政法规和国务院授权地方政府监督管理的具有金融属性的其他组织。
本条例所称地方金融活动，是指地方金融组织依据法律法规以及有关金融监管要求开展的经营性行为。
【评析】适用范围是条例草案的立法难点。例如，某个地方金融组织可能注册在上海，但其业务可以借助互联网、大数据、云计算等实现跨区域经营。如何对上述经营活动实现有效监管，是地方性法规的制定者亟需解决的问题。
从各省市条例的条款表述看，都采用了注册及行为地管辖模式，尽可能扩大其条例本身的适用范围。
对于地方金融监管对象，已出台的条例都无一例外的采用了“地方金融组织”而非“金融机构”的表述，就是因为“7+4”模式下所涉机构并非传统意义上的金融机构，如融资租赁公司、融资担保公司、商业保理公司等。上海则以“具有金融属性的其他组织” 加以兜底性界定。但这里，什么是“金融属性”也充满了不确定性，只要跟融资有关的企业是否都可以纳入地方金融组织？是否有泛化之嫌？
从地方金融监管所涉对象来看，上海、河北、四川、天津均将融资租赁、商业保理、典当行等纳入监管范畴，只有山东并未规范。主要原因在于：2018年4月20日起，商务部将融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则职责划归银保监会，有关职责由银保监会履行，而山东条例出台在前，受当时监管权限所限。
同时，上海与天津、河北近似，并未将“农民专业合作社”以及“从事权益类或者大宗商品类交易的交易场所”纳入监管范畴。
从地方性法规其他法律、行政法规以及部门规章的协调来看，上海采用了“国家对地方金融监督管理另有规定的，从其规定；市人民政府对地方各类交易场所另有规定的，从其规定。”的表述。相比“法律法规另有规定”，采用“国家另有规定”的表述给予政策的适用空间更大。
从目前已出台的法律法规规章及政策来看，所涉监管对象都有规定，包括：《关于小额贷款公司试点的指导意见》《融资性担保公司管理暂行办法》《区域性股权市场监督管理试行办法》《关于规范发展区域性股权市场的通知》《典当管理办法》《融资租赁企业监督管理办法》《关于加强商业保理企业监督管理的通知》《金融资产管理公司条例》《关于规范金融资产管理公司不良资产收购业务的通知》《农民专业合作社管理条例》《农民专业合作社法》《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》《私募股权众筹融资管理办法（试行）征求意见稿》等。
天津（2019.5.30）
第二条 在本市行政区域内从事金融业务的地方金融组织和从事金融监管活动的地方金融监督管理部门以及相关单位和个人，应当遵守本条例。
本条例所称地方金融组织，是指本市行政区域内的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等国家授权本市监督管理的开展金融业务活动的组织。
国家对地方金融监管另有规定的，从其规定。
四川（2019.3.28）
第二条 在四川省行政区域内对地方金融组织从事金融业务进行监督管理，适用本条例。国家对金融监督管理另有规定的，从其规定。
第三条本条例所称地方金融组织，是指国家授权地方人民政府及其有关部门监督管理的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、开展信用互助的农民专业合作社、从事权益类或者大宗商品类交易的交易场所（以下统称交易场所）等。
河北（2017.12.1）
第二条本省行政区域内从事地方金融服务以及监督管理等活动，适用本条例。
国家对金融监督管理另有规定的，从其规定。
第三条本条例所称地方金融组织，是指依法设立，从事相关地方金融活动的小额贷款公司、各类交易场所、地方金融控股企业、地方资产管理公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司以及法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的其他组织等。
山东（2016.3.30）
第二条在本省行政区域内从事金融服务、金融发展和金融监管活动的地方金融组织、地方金融监管机构以及相关单位和个人,应当遵守本条例。
本条例所称地方金融组织,是指依法设立,从事相关地方金融活动的小额贷款公司、融资担保公司、民间融资机构、开展权益类交易和介于现货与期货之间的大宗商品交易的交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、私募投资管理机构和国务院及其有关部门授权省人民政府监督管理的从事金融活动的其他机构或者组织等。
国家对金融服务、金融发展和金融监管另有规定的,从其规定。
3 监管原则和目标
上海（草案）
第三条 本市地方金融监督管理工作，应当遵循安全审慎、有序规范、创新发展的原则，坚持服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革的目标，推动金融服务经济高质量发展。
【评析】对于监管原则和目标的表述，上海突出了“有序规范”和“创新发展”，实现“发展”与“规范”目标并重。
天津（2019.5.30）
第三条 地方金融监督管理应当遵循积极稳妥、安全审慎的原则，坚持促进发展与防范风险相结合，积极引导地方金融组织合法合规经营，保持地方金融安全、高效、稳健运行。
四川（2019.3.28）
第四条 地方金融监督管理工作应当遵循积极稳妥、安全审慎原则，坚持发展与规范、创新与监管并重，保持金融健康平稳运行。
河北（2017.12.1）
第四条 地方金融监督管理工作应当坚持促进发展与防范风险相结合，遵循积极稳妥、安全审慎的原则，着力构建现代金融监管框架，推动金融服务实体经济，发挥市场在金融资源配置中的作用，促进经济和金融良性循环、健康发展。
山东（2016.3.30）
第三条地方金融工作应当坚持促进发展与防范风险相结合,遵循积极稳妥、安全审慎的原则,保持金融健康平稳运行,构建良好的地方金融生态环境,推动金融服务实体经济,促进经济社会发展。
4 政府职责
上海（草案）
第四条 市人民政府应当在国家金融稳定发展委员会的指导和监督下，建立金融工作议事协调机制，完善地方金融监管体系，落实地方金融监管职责，统筹本市金融改革发展、金融风险防范等重大事项。
区人民政府应当加强对本行政区域内地方金融相关工作的组织领导，建立健全地方金融监管机制，做好金融风险防范处置等工作。
【评析】与其他省市条例不同，上海创新性提出“在国家金融稳定发展委员会指导和监督下”，建立“金融工作议事协调机制”。
国务院金融稳定发展委员会于2017年7月14日至15日，在北京召开的全国金融工作会议上宣布设立，旨在加强金融监管协调，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责。
地方金融监管涉及多个监管部门，涵盖中央金融监管机构驻地方派出机构、国资、公安、市场监管、商务、财政、经信等部门，监管政策及执法的统一协调问题尤为重要，设立“金融工作议事协调机制”更有利于统合监管政策，避免政出多门，对于地方金融监管权力配置分散凌乱的局面有所改善。
天津（2019.5.30）
第四条市人民政府应当加强对地方金融工作的组织领导，依法履行地方金融监督管理职责，建立健全地方金融监督管理体制机制，协调解决地方金融监督管理有关重大事项，防范和化解重大金融风险。区人民政府应当加强对本行政区域内地方金融工作的组织领导，按照职责履行属地金融风险防范和处置责任。
四川（2019.3.28）
第五条省人民政府应当加强对全省地方金融工作的领导，建立健全金融工作议事协调机制，依照法律、法规和有关规定履行金融发展和地方金融监管职责，对市（州）人民政府进行履职问责。省金融工作议事协调机构研究决定全省地方金融监管和风险防范重大事宜。
第六条市（州）、县（市、区）人民政府应当加强对本行政区域内地方金融工作的领导，制定金融发展扶持政策，保障地方金融工作经费，防范化解金融风险。
市（州）、县（市、区）人民政府确定的负责地方金融工作的机构依照有关规定承担对地方金融组织的日常检查、数据统计等工作，依法接受省人民政府地方金融主管部门委托开展有关行政处罚的具体工作。
河北（2017.12.1）
第五条地方金融监督管理实行属地管理、分级负责。
县级以上人民政府应当加强对地方金融工作的组织领导，履行属地金融监管和风险处置责任，建立健全地方金融监督管理制度，制定地方金融突发事件应急预案，有效防范和化解金融风险，协调解决地方金融监督管理有关重大事项。
第七条省、设区的市人民政府应当编制本行政区域的金融发展规划，并征求所在地国家金融管理部门派出机构意见。金融发展规划应当包括金融产业布局、金融资源聚集、区域协同发展、政策扶持、机构培育、市场建设、环境优化等方面的内容。
山东（2016.3.30）
第四条县级以上人民政府应当加强对地方金融工作的组织领导,依照属地管理原则,建立健全地方金融监管体制,加强与国家有关部门和金融机构的协调配合,制定扶持政策,及时研究解决地方金融工作中的重大问题,防范和化解金融风险,促进地方金融健康发展。
5 部门职责
上海（草案）
第五条 市地方金融监管部门负责本市地方金融组织及其活动的监督管理，承担制定监督管理细则、开展调查统计、组织有关风险监测预警和防范处置等职责。
区金融工作部门根据市地方金融监管部门的要求，对登记在本行政区域内的地方金融组织承担初步审查、信息统计等职责，组织有关风险监测预警和防范处置，并采取相应的监督管理措施。
发展改革、经济信息化、商务、公安、市场监管、财政、国资、宣传、文化旅游、交通、农业农村、科技、教育、民政、住房城乡建设管理、网信、通信管理等部门按照各自职责，做好地方金融监督管理的相关工作。
【评析】上海突出了地方金融监管机构的“制定监管细则”“开展调查统计”等职责，对市一级和区一级地方金融监管部门提出了职责内容方面的指引。
天津（2019.5.30）
第五条市地方金融监督管理部门负责对本市行政区域内地方金融组织实施监督管理，承担地方金融组织风险处置责任，负责防范和化解地方金融风险。
发展改革、公安、财政、商务、审计、市场监督管理、国有资产监督管理等有关部门按照各自职责做好相关工作。
四川（2019.3.28）
第五条第二款 省人民政府地方金融主管部门依照法律、法规和有关规定对地方金融组织、地方金融活动实施监督管理，承担省金融工作议事协调机构具体工作。
第六条第二款 县级以上地方人民政府发展改革、财政、公安、农业农村、商务、国有资产监督管理、市场监督管理等部门，按照有关法律、法规的规定履行各自职责，做好相关工作。
河北（2017.12.1）
第六条县级以上人民政府地方金融监管机构以及县级以上人民政府确定的负责地方金融监管的部门（统称为地方金融监管机构），负责本行政区域内的地方金融组织以及相关地方金融活动的监督管理工作，并做好地方金融服务、金融发展的协调指导工作。
县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、商务、财政、住房城乡建设、国土资源、民政、公安、税务、审计、工商行政管理、市场监督管理、国有资产监督管理等部门和机构，按照各自职责做好相关工作。
山东（2016.3.30）
第五条县级以上人民政府地方金融监管机构负责本行政区域内金融服务、金融发展的综合协调和指导工作,并依照本条例规定对地方金融组织和相关金融活动实施监管。
县级以上人民政府发展改革、经济和信息化、财政、公安、农业、国土资源、住房城乡建设、商务、审计、工商行政管理等部门,按照职责分工做好相关工作。
地方金融组织的经营行为
上海（草案）
【评析】总则中，上海并未参照其他四省市条例对地方金融组织的经营行为进行专门性规定，而是在第二章“组织行为规范”中进行了细化，涵盖地方金融组织的市场准入、备案事项、审慎经营、金融消费者权益保护、信义义务、信息报送、业务终止以及禁止性行为，既涉及地方金融组织从设立、日常经营直至市场退出的全生命周期，又有许可、备案等程序性规定。
天津（2019.5.30）
第六条
地方金融组织开展业务活动，应当遵守法律法规，审慎经营，诚实守信，风险自担，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
四川（2019.3.28）
第七条
地方金融组织应当合法合规经营，诚实守信、自担风险，接受监督管理，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
河北（2017.12.1）
第九条
进行地方金融投资
,应当自愿参与、自负盈亏、自担风险，不得损害社会公共利益和他人合法权益。
山东（2016.3.30）
第六条
地方金融组织依法开展业务,不受任何机关、单位和个人的干涉。
地方金融组织应当合法经营,诚实守信,自担风险,自我约束,不得损害社会公共利益和他人合法权益
监管方面有关规定
上海（草案）
【评析】对于监管机构所履行的宣传教育职责以及媒体的社会监督和舆论监督条款，其宣示意义大于实质意义。
河北（2017.12.1）
第十条县级以上人民政府及其有关部门应当加强金融法律、法规以及有关知识的宣传教育，提高公众金融知识水平和风险防范意识。
鼓励、支持社会公众和广播、电视、报刊、网络等媒体对地方金融活动进行社会监督和舆论监督。
山东（2016.3.30）
第七条广播、电视、报刊、网络等媒体应当加强金融法律、法规以及有关知识的宣传和舆论监督,提高公众金融知识水平和风险防范意识,营造良好的金融发展环境。