新一轮国企深化改革下，并购交易的要点把控

前言
2020年《政府工作报告》强调“应提升国资国企改革成效”，明确“实施国企改革三年行动。完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力”。这意味着在此后经济发展过程中，国有企业改制仍将是经济体制改革的重要形态。
一般来说，国有企业改制是指通过转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股方式，以实现提高非国有股的比例的目的，从交易本质而言即为针对国有股权展开的并购交易。因国有资产监督管理的要求，国有企业并购交易中对程序、审批及形式等均存在一定特殊要求，本文将围绕对国有企业股权并购交易中不同驱动力、审批程序、实施步骤等方面，对国有企业并购交易进行解读。
一、国有企业改制的不同驱动力及优劣势
国有企业并购交易启动的驱动力，根据国有企业改制目标、经营状况、经营方向等方面可分为政府主导型与市场主导型。
▼ 政府主导型 —— 多为国有企业的主管机构为落实国有企业改制目标，主动推进企业的改制或重组，通过各种渠道和交易程序引入社会投资者，从而实现对国有企业并购重组的启动。
▼ 市场主导型 —— 是指市场资本方作为并购方按照国有企业并购的操作程序，通过对具体项目的筛选，在选定目标国有企业后，通过主动对接国有企业管理层或主管单位，从而实现对国有企业并购重组的启动。
通常而言，因有政府机构的驱动及参与，政府主导型的国有企业并购在行政审批协调程序方面具有极大的优势，能够有效克服地方势力对并购交易的阻碍，缩短各项行政审批程序的办理周期，提高并购交易的进程；但在交易中也存在相应的弊端，如需接受政府方设置的必要交易条件（如注册地址不得改变、原有职工解决安置、既往负债的承接等），需面临政府人事变动带来的重大影响以及政府方面违约后引发的维权困难等。
市场主导型的国有企业并购多发生于国有企业陷入重大危机或国资部门准备退出相应业务领域的情况下，在此背景下，并购方占据一定交易主导地位，可对部分交易细节进行平等、有效的磋商，以实现并购交易利益最大化，但不可避免地将面临需协调政府各方审批机构及地方保护势力，交易审批程序及推进周期不可控。
因此，并购方在启动或参与国有企业并购交易前，可先行明确政府对国有企业并购意愿的强烈程度及真实目标，充分发挥与被并购国有企业间既往交易的良好合作优势，准确把握并购实操阶段的时机，以便后期并购交易的顺利实施。
二、国有企业并购交易方案及审批
根据《企业国有资产法》的规定，国有企业改制应制定改制方案，并经企业内部决策程序及外部行政审批。具体而言：
（一）拟定国有企业改制方案
改制方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业制订，但改制方案须经审批改制方案单位的法律顾问或改制企业决定聘请的律师事务所出具法律意见书。改制方案应当包括以下内容：
1、 改制企业的基本情况、改制目的及必要性说明——阐明企业具体情况，并说明论证改制拟达成的目标效果及经济及社会价值。
2、改制后的企业资本组织形式、注册资本、股权结构及改制后的业务规划。
3、改制的具体形式 —— 明确交易路径或模式，如以非货币对外投资、转让重大财产、资产转让、增加注册资本金、企业合并等。
4、改制后的法人治理结构 —— 改制后的股东会、董事会、监事会及高级管理人员的职权分配及任职安排。
5、改制企业的债权债务落实情况 —— 需明确金融债权，落实金融债务，对金融债务须取得金融机构债权人的同意。
6、改制企业的职工安置方案 —— 明确企业现有职工基本情况及改制后企业接收安置职工情况、解约补偿金计算及支付保障、离退休人员安置情况等。
7、改制的具体时间及步骤安排 —— 结合企业经营现状，明确改制的具体时间节点、实施步骤、操作要点等。
8、财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择 —— 需考察中介机构资质、信誉及能力，不得聘请有违规记录的中介机构，也不得聘请参与企业上一次资产评估的中介机构或人员，亦不得聘请同一家机构同时开展财务审计和资产评估。
9、参与改制社会投资主体的选择标准或基本情况 —— 明确可参与企业改制的社会投资主体应具备的条件及标准，或阐明潜在投资主体的基本情况。
（二）通过内部审议决策
1、内部权利机关表决。国有独资企业由总经理办公会议审议，国有独资公司由董事会审议，非上市国有公司按公司法及章程中关于股权转让决策程序实施。
2、职工权益事项的决议。涉及职工合法权益的企业改制，在做出内部决议前应听取企业职工代表大会的意见，如属于应当安置职工的事项，应由职工代表大会讨论通过职工安置方案，必要时还需预先报经同级人民政府有关部门审核。
3、外部金融债权人的同意。企业对金融机构负有债务的，还应先行取得金融机构书面同意的债权债务处理协议或有效文件。
（三）报经上级主管审批
1、国资委所出资企业的国有产权转让
原则上，各级国资委决定并批准其所出资企业的国有产权转让，若转让企业的国有产权致使国家不再拥有控股地位的，国资委决定该转让事项后，还应报经本级人民政府批准。
2、国资委所出资企业的国有产权转让
国资委所出资企业的子企业转让国有产权的，原则上由子企业国有产权直接持有者决定，并报国资委备案，但对重要子企业的重大国有产权转让的，应报经同级国资委会签财政部门后批准；对于涉及政府社会公共管理审批事项的（如涉及航空运输、广播电视等领域，或涉及国有土地使用权、探矿权、采矿权等资产），应预先报经政府有关部门审批。
三、国有企业并购交易的实施步骤
▼ 资产清产核资
国有企业资产核资应围绕财务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实等核心要点，对改制企业的资产进行全面清理、核对和查实，盘点实物、核实账目、核查负债和所有者权益，做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查，做好有关抵押、担保等事项的清理工作,按照国家规定调整有关账务。
清产核资结果经国有产权持有单位审核认定，并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效；如企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资，且企业已按照有关规定规范进行会计核算的，经本级国有资产监督管理机构批准，可不进行清产核资。
▼ 财务审计
财务审计机构应当对各项资产的减值准备逐笔审核并出具专项报告；原则上，审计结束后应出具标准无保留意见的审计报告。此外，国有企业改制为非国有企业的，改制前须由国有产权持有单位组织进行法定代表人离任审计，不得以财务审计代替离任审计。
▼ 资产评估
国有资产评估一般分为申请立项、资产清查、评定估算、验证确认等四个程序。在资产评估过程中需重点把握以下特殊情形：
1、涉及土地使用权的，资产评估应按国家有关规定备案；如涉及国有划拨土地使用权的,须按照国家土地管理有关规定办理土地使用权处置审批手续。
2、涉及探矿权、采矿权的，必须经具有矿业权评估资格的中介机构进行评估作价(采矿权评估结果报国土资源主管部门确认),并由审批改制方案的单位商国土资源主管部门审批后处置。
3、未进入改制资产范围的资产，改制后的企业不得无偿使用；若需使用的，应参考资产评估价或同类资产市场价确定有偿使用费。
此外，需特别强调，如并购方以非货币资产作为支付对价的，应由交易双方共同认可的中介机构，对进入改制企业的资产按同一基准日进行评估；如并购方资产已评估的，另一方可对评估结果进行复核。
▼ 定价管理
企业改制的交易对价以资产评估结果为基础，这构成国有资产定价管理的基石。国有企业进行资产相关的经济行为时，应以有效的资产评估结果为作价参考依据，原则上交易价格不应低于资产评估值；同时，在产权交易市场中公开形成的企业国有产权转让价格，不得以任何付款方式为条件进行打折、优惠。
▼ 产权交易
企业国有产权转让的途径以在产权交易场所公开转让（俗称“进场交易”）为原则性做法，以直接协议转让为例外性做法。通过产权交易机构公开转让的，经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，视情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易，如经公开征集只产生一个受让方的，可采用协议转让方式。
▼ 产权交割
企业国有产权转让成交后，并购双方应当签署《股权转让合同》，并取得产权交易机构出具的产权交易凭证，并据此完成股权变更登记及管理权交割等手续。
随着国有企业改制的进一步深化，社会资本方将有越来越多的机遇参与国有企业股权并购交易，在交易中应重点把握合规性审查与社会利益的维护，实现社会资本方经济效益与国有资产监管合规的有效结合，保证交易的稳步、高效展开。