行政处罚的一般程序与注意事项

摘 要
行政处罚是行政机关最常见的行政行为之一，且容易引发行政法律风险。笔者根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定，结合为自然资源部门、城市管理部门、林业部门、街道办事处等行政机关提供行政执法法律服务的经验，梳理了行政处罚的一般程序，并针对行政机关实施行政处罚过程中存在的常见和共性问题，总结了几点注意事项，以期对规范有关行政机关的执法行为，提高其执法人员的执法能力有所裨益。
01 行政处罚的概念
行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。2021年1月22日新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二条对此进行了定义，这是《行政处罚法》修订的一大亮点，有利于行政执法机关对行政处罚的性质和作用准确理解。
02 行政处罚的一般程序
1►立案
立案是行政处罚一般程序的开始。行政机关决定立案应同时具备以下三个条件：1、事实条件：已有材料能够初步证明违法行为存在；2、法律条件：该行为依法应给予处罚；3、属于本行政机关管辖。经审查，具备立案条件的应予立案，填写立案登记表，经审查，如属于其他行政机关管辖的，应及时将案件移送到有管辖权的行政机关。
2►调查取证
调查取证是实施行政处罚的前提和基础。调查取证的内容主要包括本行政机关是否具有管辖权、当事人的基本情况、涉嫌违法行为的主要事实（含违法行为是否存在，是否为当事人所实施，违法的时间、地点、程度、危害后果等）、违法行为的情节及有无法定从轻、减轻、免于处罚的情形等。
3►行政处罚告知
行政处罚告知的目的是通过给予当事人陈述、申辩的机会，听取其意见和建议，是行政处罚保障权利原则的具体体现。同时，行政处罚告知有利于行政机关进一步查明案件事实和正确适用法律，降低行政执法风险。行政机关通常是在《行政处罚事先告知书》中对当事人进行告知，告知拟作出行政处罚的事实、理由、及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。对具备听证条件的案件，可在该告知书中一并告知听证权利。行政机关应当充分听取当事人的陈述、申辩并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由及其证据成立的，应当予以采纳；对不能成立而不予采纳的，应当向其说明理由，并在处罚决定书中载明。不得因当事人申辩而加重处罚。
4►组织听证
听证不是行政处罚一般程序中的必经程序，而是依附于一般程序的特殊程序。《行政处罚法》第六十三条规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
（一）较大数额罚款；
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（三）降低资质等级、吊销许可证件；
（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）其他较重的行政处罚；
（六）法律、法规、规章规定的其他情形。关于组织听证的程序，《行政处罚法》第六十四条作了一般规定，有些行政管理领域还有本部门的听证规定，如自然资源部颁布的《自然资源听证规定》。
5►审查与决定
案件调查终结的，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；违法事实不能成立的，不予行政处罚；违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。另，根据《行政处罚法》第五十八条规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
6►作出行政处罚决定
行政机关经审查决定给予违法行为人行政处罚的，应当制作《行政处罚决定书》，并载明下列内容：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规、规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。根据《行政处罚法》规定，除法律、法规、规章另有规定外，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。
7►送达
送达是行政处罚中非常重要的行政行为，是指行政机关依照法定的程序和方式将行政处罚有关法律文书送交给当事人的行为。送达直接关系到行政处罚的合法有效，行政处罚过程中的有关法律文书是否依法送达当事人，关系到该行政行为程序的合法性，行政处罚决定书是否依法送达当事人，关系到该行政处罚决定书是否生效。因此行政机关执法人员务必高度重视，确保包括行政处罚决定书在内的有关法律文书有效送达当事人。《行政处罚法》第六十一条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。
03 行政处罚的主要注意事项
行政机关以一般程序实施行政处罚时，除了注意上述法定程序，还应当注意以下事项。
1►执法主体和权限
行政处罚应当由法定行政机关在法定权限范围内实施，禁止越权执法。涉及委托执法的，受托单位应当以委托单位的名义实施和作出行政处罚，避免行政处罚执法主体错误。
2►执法人员资格和回避
根据《行政处罚法》的相关规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，且除法律另有规定的外，执法人员不得少于两人。如执法人员与案件存在直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当主动回避，当事人也有权申请回避。
3►保障当事人的法定权利
当事人在行政处罚过程中依法享有陈述、申辩权利，甚至享有听证权利。当事人对行政处罚决定不服的，依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利。行政机关在实施行政处罚过程中，应当依法保障当事人的前述权利，并在相关法律文书中予以告知。
4►合法取证，确保证据充分有效
调查取证是行政执法最重要的内容，决定了案件的办理质量，应当做到全面、客观、公正。《行政处罚法》第四十六条确立了行政处罚领域的“非法证据排除规则”，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。《行政处罚法》第四十一条明确规定了电子技术监控设备应用的基本规范，即“利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核”，且“设置地点应当向社会公布”。行政机关执法时，必须以合法的手段收集和固定证据，以免将影响案件事实的认定。此外，根据《行政处罚法》的规定，证据不足的，不得给予行政处罚。因此行政机关在作出处罚前，需充分收集证据，形成完整证据链。
5►适用法律正确，处罚决定内容合法
查明案件事实后，对违法行为准确定性，并按照相应的法律规定和自由裁量规范对违法行为人作出处罚决定。在适用法律时，需注意法律条款和法律责任条款的准确引用，做到适用法律正确，处罚决定内容合法、适当。