前 言
2017年5月23日，国土资源部发布通知，就《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（以下简称“土地管理法征求意见稿”）公开征求意见。修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，增加了部分条款，同时也删除了部分条款，修正后仍为8章86条。主要修正方面有：完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地及房屋补偿制度、完善与农村土地制度改革相配套的重点制度，删除了两条强制性的法条，修改了土地违法行为的处罚及强制执行规定。此次修正，笔者认为有一些亮点，但也存在一些不足。
亮点一 集体土地征收制度得到完善
党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。公共利益的界定一直是理论界和实务界争论较多的一个突出问题。“土地管理法征求意见稿”明确界定了公共利益，该公共利益的界定，基本与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的一致。“土地管理法征求意见稿”规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收......”
对于土地的征收流程，进行了完善，明确了在征收土地前，应该开展土地现状调查。这样可以有几个好处：
第一：减少在征地过程中的法律风险，如在被征地的区域，存在林地，就应该提前与林业部门沟通，办理相应的林地审批手续，并缴纳森林植被恢复费。
第二：更好的维护被征地方的合法权益，赋予被征地方更多的权利，包括听证的权利、开展社会稳定风险评估工作等。
“土地管理法征求意见稿”规定： “市、县人民政府申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的集体经济组织范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。市、县人民政府根据征求意见情况，必要时应当组织开展社会稳定风险评估。相关前期工作完成后，市、县人民政府应当组织有关部门与被征地农民、农村集体经济组织就补偿安置等签订协议，测算征地补偿安置费用并保证足额到位。
亮点二 农村宅基地审批和房屋补偿制度进行了修改
农村宅基地的审批，现行的《土地管理法》是由乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但在实际过程中，很多宅基地的审批手续不完善，发证登记工作不到位，很多民事案件纠纷，如继承、分家析产、离婚等，只能通过村委会出具相应的证据材料予以证明，在实际工作中，乡（镇）人民政府完全可以对宅基地办理相应的审批手续。此次“土地管理法征求意见稿”中进行了相应的修改和完善，且赋予了农村集体经济组织更多的自治权利，也符合《村民委员会组织法》的相关规定。“土地管理法征求意见稿”规定：“农村村民申请宅基地的，依法经村民代表大会同意后，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，由县级人民政府批准。”
对于宅基地上房屋的补偿，现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都是以地上附着物的形式进行补偿，不利于农民的财产保护。《云南省土地管理条例》第二十六条规定：“征用土地上有附着物的，按照下列标准支付补偿费：（二）被征用土地上的房屋、设施需要拆迁的，采取产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合的形式进行补偿。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算”。
此次“土地管理法征求意见稿”对此问题进行了修改和完善，有利于对宅基地上的房屋进行合理补偿。“征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等。”“征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。
亮点三 建立了集体经营性建设用地入市制度，可以实现“同等入市、同权同价”
据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。现行的《土地管理法》第43条规定任何单位个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地，排除了集体经营性建设用地，第63条禁止农村集体土地用于非农业建设，此次“土地管理法征求意见稿”对此进行了删除和修改，并且建立了集体经营性建设用地入市制度，符合现在的国情和社会发展，也给部分地区的预留安置用地的处置，找到了法律依据。“土地管理法征求意见稿”规定：“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。”“按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”。
亮点四 删除了限期拆除起诉期限的特别规定，节约了司法资源
现行《土地管理法》第八十三条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”虽然《行政诉讼法》第四十六条规定起诉期限是六个月，法律另有规定的除外，《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。但是根据《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，依据以上规定，“责令拆除建筑物和其他设施”向法院申请强制执行的期限为：当事人收到行政处罚决定书之日起六十日之后的三个月内；“其他处罚” 向法院申请强制执行的期限为：当事人收到行政处罚决定书之日起六个月之后的三个月内。在该情况下，如果“分别”向法院申请执行，则该《行政处罚决定书》需要向法院申请二次强制执行，而“一并”向法院申请执行，则会出现“责令拆除建筑物和其他设施”超过起诉期限或“其他处罚”的申请期限未届满的问题。因此，“土地管理法征求意见稿”删除了限期拆除起诉期限的特别规定，与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政强制法》等进行了统一，节约了司法资源。
亮点五 修改了土地违法行为行政处罚及强制执行的制度
土地违法行为处罚多，执行少的现状一致存在。原因主要是执行主体混乱、执行经费没有保障等。现行的《土地管理法》规定，处罚决定书作出后，当事人不起诉、不复议、不履行的，可以向人民法院申请强制执行。但在实践过程中，法院的民事案件近几年数量猛增，法院对于行政非诉执行的案件，能不受理就不受理，受理后，能不执行就不执行，造成现在违法行为虽然已经处罚，但实际难以执行到位。根据笔者对全国土地行政非诉执行的调查和了解，有法院裁定给土地主管部门实施的，也有法院裁定给县（区）人民政府实施的，还有法院裁定给乡（镇）人民政府或街道办事处实施的。因此，有必要对土地管理非诉强制执行的主体进行明确。此次“土地管理法征求意见稿”对此进行了明确。“土地或者自行拆除在违法占用的土地上新建的房屋的，由乡、镇人民政府依法申请人民法院强制执行。” “拒不退还违法占用的人民法院裁定准予执行的，由土地所在地的县级人民政府组织执行，费用由违法者承担。”
根据以上分析，此次“土地管理法征求意见稿”对重要条款进行了修改和删除，是对2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件的法律确定，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面作出了新部署。“土地管理法征求意见稿”还有一些亮点，如对于土地登记制度，与《物权法》、《不动产登记条例》进行了衔接；确定了永久基本农田保护区制度；国有土地是收回由“适当补偿”修改为“合理补偿”；违法征地造成损失的，需要承担赔偿责任等。但是，笔者认为还是存在一些不足，如“土地管理法征求意见稿”第三十一条规定的申请强制执行的主体与《行政强制法》规定的主体存在冲突；对于“先补偿后搬迁”原则，如不能达成一致补偿意见，没有相应的强制程序予以保障，可能会造成更多征地纠纷。
2017年5月23日，国土资源部发布通知，就《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（以下简称“土地管理法征求意见稿”）公开征求意见。修正案征求意见稿对现行法中的36个条文作了修正，增加了部分条款，同时也删除了部分条款，修正后仍为8章86条。主要修正方面有：完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地及房屋补偿制度、完善与农村土地制度改革相配套的重点制度，删除了两条强制性的法条，修改了土地违法行为的处罚及强制执行规定。此次修正，笔者认为有一些亮点，但也存在一些不足。
亮点一 集体土地征收制度得到完善
党的十八届三中全会决定明确提出了“缩小征地范围、规范征地程序、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制”的改革方向。公共利益的界定一直是理论界和实务界争论较多的一个突出问题。“土地管理法征求意见稿”明确界定了公共利益，该公共利益的界定，基本与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的一致。“土地管理法征求意见稿”规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收......”
对于土地的征收流程，进行了完善，明确了在征收土地前，应该开展土地现状调查。这样可以有几个好处：
第一：减少在征地过程中的法律风险，如在被征地的区域，存在林地，就应该提前与林业部门沟通，办理相应的林地审批手续，并缴纳森林植被恢复费。
第二：更好的维护被征地方的合法权益，赋予被征地方更多的权利，包括听证的权利、开展社会稳定风险评估工作等。
“土地管理法征求意见稿”规定： “市、县人民政府申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的集体经济组织范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民意见。市、县人民政府根据征求意见情况，必要时应当组织开展社会稳定风险评估。相关前期工作完成后，市、县人民政府应当组织有关部门与被征地农民、农村集体经济组织就补偿安置等签订协议，测算征地补偿安置费用并保证足额到位。
亮点二 农村宅基地审批和房屋补偿制度进行了修改
农村宅基地的审批，现行的《土地管理法》是由乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但在实际过程中，很多宅基地的审批手续不完善，发证登记工作不到位，很多民事案件纠纷，如继承、分家析产、离婚等，只能通过村委会出具相应的证据材料予以证明，在实际工作中，乡（镇）人民政府完全可以对宅基地办理相应的审批手续。此次“土地管理法征求意见稿”中进行了相应的修改和完善，且赋予了农村集体经济组织更多的自治权利，也符合《村民委员会组织法》的相关规定。“土地管理法征求意见稿”规定：“农村村民申请宅基地的，依法经村民代表大会同意后，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，由县级人民政府批准。”
对于宅基地上房屋的补偿，现行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都是以地上附着物的形式进行补偿，不利于农民的财产保护。《云南省土地管理条例》第二十六条规定：“征用土地上有附着物的，按照下列标准支付补偿费：（二）被征用土地上的房屋、设施需要拆迁的，采取产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合的形式进行补偿。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算。作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算”。
此次“土地管理法征求意见稿”对此问题进行了修改和完善，有利于对宅基地上的房屋进行合理补偿。“征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等。”“征收宅基地和地上房屋，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理补偿，保障被征地农民的居住权。具体办法由省、自治区、直辖市规定。
亮点三 建立了集体经营性建设用地入市制度，可以实现“同等入市、同权同价”
据国土资源部2013年初步统计，存量集体经营性建设用地有4200余万亩。现行的《土地管理法》第43条规定任何单位个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地，排除了集体经营性建设用地，第63条禁止农村集体土地用于非农业建设，此次“土地管理法征求意见稿”对此进行了删除和修改，并且建立了集体经营性建设用地入市制度，符合现在的国情和社会发展，也给部分地区的预留安置用地的处置，找到了法律依据。“土地管理法征求意见稿”规定：“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。”“按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”。
亮点四 删除了限期拆除起诉期限的特别规定，节约了司法资源
现行《土地管理法》第八十三条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”虽然《行政诉讼法》第四十六条规定起诉期限是六个月，法律另有规定的除外，《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。但是根据《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，依据以上规定，“责令拆除建筑物和其他设施”向法院申请强制执行的期限为：当事人收到行政处罚决定书之日起六十日之后的三个月内；“其他处罚” 向法院申请强制执行的期限为：当事人收到行政处罚决定书之日起六个月之后的三个月内。在该情况下，如果“分别”向法院申请执行，则该《行政处罚决定书》需要向法院申请二次强制执行，而“一并”向法院申请执行，则会出现“责令拆除建筑物和其他设施”超过起诉期限或“其他处罚”的申请期限未届满的问题。因此，“土地管理法征求意见稿”删除了限期拆除起诉期限的特别规定，与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政强制法》等进行了统一，节约了司法资源。
亮点五 修改了土地违法行为行政处罚及强制执行的制度
土地违法行为处罚多，执行少的现状一致存在。原因主要是执行主体混乱、执行经费没有保障等。现行的《土地管理法》规定，处罚决定书作出后，当事人不起诉、不复议、不履行的，可以向人民法院申请强制执行。但在实践过程中，法院的民事案件近几年数量猛增，法院对于行政非诉执行的案件，能不受理就不受理，受理后，能不执行就不执行，造成现在违法行为虽然已经处罚，但实际难以执行到位。根据笔者对全国土地行政非诉执行的调查和了解，有法院裁定给土地主管部门实施的，也有法院裁定给县（区）人民政府实施的，还有法院裁定给乡（镇）人民政府或街道办事处实施的。因此，有必要对土地管理非诉强制执行的主体进行明确。此次“土地管理法征求意见稿”对此进行了明确。“土地或者自行拆除在违法占用的土地上新建的房屋的，由乡、镇人民政府依法申请人民法院强制执行。” “拒不退还违法占用的人民法院裁定准予执行的，由土地所在地的县级人民政府组织执行，费用由违法者承担。”
根据以上分析，此次“土地管理法征求意见稿”对重要条款进行了修改和删除，是对2004年以来，党中央、国务院在土地管理方面出台了一系列重要文件的法律确定，对严格土地管理、加强土地调控、推进土地节约集约利用、划定永久基本农田、深化土地有偿使用制度等方面作出了新部署。“土地管理法征求意见稿”还有一些亮点，如对于土地登记制度，与《物权法》、《不动产登记条例》进行了衔接；确定了永久基本农田保护区制度；国有土地是收回由“适当补偿”修改为“合理补偿”；违法征地造成损失的，需要承担赔偿责任等。但是，笔者认为还是存在一些不足，如“土地管理法征求意见稿”第三十一条规定的申请强制执行的主体与《行政强制法》规定的主体存在冲突；对于“先补偿后搬迁”原则，如不能达成一致补偿意见，没有相应的强制程序予以保障，可能会造成更多征地纠纷。