新中国法治建设系列之我国调解制度的发展历程

调解是我国民事诉讼中最具特色的处理民事纠纷的传统方式，而调解制度作为我国一项重要的法律制度，在化解民事纠纷方面发挥着重要作用，不但在我国历史上经久不衰，生命力顽强，更因为它在司法实践中所具有的独特价值，从而在世界上享有“东方经验”之美誉。在社会主义市场经济迅猛发展的今天，我国的民事权益之争日趋复杂化、多样化，以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，增强人民内部的团结，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性。调解制度与老百姓的生活息息相关，为建设和谐社会提供了有利的保障。
所谓“民事调解制度”
指调解组织或其他具有调解职能的组织作为第三人，根据法律规定和社会公德，以说服教育的方式，协助当事人自愿达成协议，从而解决民商事纠纷的一种非诉讼法律制度。现在就让我们沿着历史的长河，一起探寻调解制度的萌芽与发展。
调解制度的建立和发展
01 古代的调处息讼制度
我国拥有非常久远的调解历史，其根源来自儒家文化中对“和”的追求。即一旦人际关系被破坏，人们多通过和解、让步、沟通协商、甚至劝说他人等无讼方式来恢复关系、达成一致意见。古代中国人在整个自然世界寻求秩序和谐，并将此视为一切人类关系的理想。
中国古代调解制度，萌芽于先秦，成型于秦汉，发展于宋元，完备于明清。早在3000多年前的西周时期已经在官制中设有“调人”，也就是“司万民之难而和谐之”的专门负责调解事务的官员。
2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度已经发展为“乡官治事”，把诉讼外的调解规定在乡以下，在乡一级设“秩、啬夫[sè fū]和三老”专司调解事务，调处不成再到县廷起诉。
1300多年前的唐代沿袭并发展了秦汉制度，乡里民间纠纷、讼事先由“乡正、里正、村正”调解，调解未果，才能起诉到衙门，这使得调解成为诉讼的前置程序，实现了行政与司法一体化，县官就是法官。
到元朝时调解已被广泛应用于解决民事纠纷，元代还为调解及其他非诉讼争议解决机制取了一个特殊的名称——它叫“告拦”。元朝法律同时规定通过审判官调解达成和解而再次起诉的案件，不允许有司再行审理。这就赋予调解达成的和解协议以既判力和法律约束力，这就是传统调解发展史上一个重要的里程碑。
到明清时期，我国古代调解制度发展到了极致。明清调解制度作为封建时代调解制度的一部分，其在调解的范围、调解的依据、调解的方式、调解的主体等各方面走向完备。明代乡里调解的主要范围为户婚、田土等民间细故及一些轻微刑事纠纷，将儒家“无讼”观念付诸社会管理实践，调解自然继续充当民事诉讼的法定前置程序。朱元璋就曾颁布敕[chì]令规定：“民间户婚、田土、斗殴、相争一切小事，不许轻易告官，务必要经过里甲老人理断。若不经由者，不问虚实，先将告人杖断六十，仍发里甲老人量断。”
中国传统社会是家国同构，父是家君，君乃国父，家国一体的特征决定了任何矛盾纠纷都不主张采用对抗性的方式或者通过诉讼来解决问题，而是偏重和鼓励民间调解这种不伤和气、有利于恢复关系和社会稳定的纠纷解决方式来化解矛盾。
从上述调解演进的历史可以看出，中国古代调解在一步步制度化的过程中，还逐渐形成了较为明显的强制性特征。这种强制调解模式体现了，统治者以此进行社会治理的重要考虑。中国古代调解也因此带有浓厚的政治色彩和道德教化功能。
02 农民运动时期至抗日战争时期的调解制度
清政府覆灭后，民国政府虽然在法律文本上大量移植了西方法律，但实践中民间纠纷的解决一仍其旧。民事调解制度的真正转型，肇始于第一次国内革命时期。在党早期农民理论的实践效应之下，自1921年开始，新型农会组织在浙江萧山衙前、广东海丰赤山、湖南岳北等地相继成立。这些农会成立专门机构以解决乡民的民事纠纷，同时兼及轻微刑事案件及农会会员的违纪处分。比如，《衙前农民协会章程》规定设立“议事委员会”，会员间的是非争执，要先报告议事委员会，再由其调处；争执严重的，由全部委员开会审议解决。海丰县总农会、惠阳农会还分别设有“仲裁部”“调解委员”，由工农推举的代表就地调解婚姻、钱债、业佃、产业争夺等民事纠纷。同样的，这类调解组织也明确其对纠纷的优先权，不先行报告的，农会概不负责。
有些地区的调解组织又称为“公断处”，比如在中共广东区委扩大会议、湖南区第六次代表大会上分别通过的《农民运动决议案》《农民纲领》，规定由乡民组成的公断处可评判乡村中的争执。1931年，《苏维埃地方政府暂行条例组织》第十七条规定：“乡苏维埃有权解决未涉及犯罪行为的各种争执问题。”据此规定，乡苏维埃政府成立“裁判委员会”，由专门的工作人员对不涉及刑事的民事纠纷和一切争端予以调解，并实行村、乡、区逐级调解制。调解不成的，可以向县、区两级司法机关提起控告。工农政权时期的调解组织在机构设置、工作制度、调解程序上虽钛不太完善，但它是党领导人民群众掌握自身纠纷解决权、维护农民权益的尝试与开端。
到了抗日战争时期，调解受到中共领导和革命根据地的高度重视，诚如马锡五所言：“我们远在工农政权时期，就开始了调解工作。在抗日战争时，更加重视。”抗日战争时期的调解工作，可以分为两个阶段。
第一个阶段是1938年，晋察冀边区政府逐步开展调解工作，并于1940年开始广泛设置调解委员会，调解员主要由具有法律知识和德高望重的公证人员担任，并从所在区、乡和镇的公民中选举产生。费孝通先生在《乡土中国》中也论述过，相比起诉讼，一乡的长老所做的调解更被认同也更有效力，因为这也是一个教育的过程。“每次差不多都是由一位很会说话的乡绅开口。他的公式总是把被调解的双方都骂一顿，接着就是一番教训。有时竟拍起桌子发一阵脾气。他依着他认为应当的理论告诉他们，这一招确实有效，双方时常就‘和解’了，有时还得罚他们请一次客”。这就是因为在乡土中国，地缘是血缘的投射，地缘无法独立成长为一种构成团结力的关系。亲密的血缘关系所形成的熟人社会，限制着社会活动的开展，尤其限制着冲突和竞争。
第二个阶段是1941年至1945年。各抗日根据地政府相继颁布了适用于本地区调解工作的指示、办法、条例，比较典型的有：1941年《山东省调解委员会暂行组织条例》、1941年《晋西北村调解暂行办法》、1943年《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》。这些调解法规虽较为粗疏，但已初步成型。随着调解制度的推行，调解为主、审判为辅的纠纷解决理念在部分抗日根据地获得认同。
从抗日战争结束至建国前夕，一些解放区也相继颁布民间纠纷的调解制度。如1949年华北人民政府颁布的《关于调解民间纠纷的决定》、天津市人民政府颁布的《关于调解程序暂行章程》。以上法令对调解的适用范围、种类及其主体、基本原则、程序制度作出了明确规定，使得调解工作的开展变得有章可循，是调解制度逐渐完善的重要标志。
从上述的演变中我们可以看到，一方面，古代调处并非建立在平等的社会关系基础上，带有训导与教化意味，也无法避免土豪劣绅、贪官污吏的盘剥与强迫。自农民革命运动以来，特别是从革命根据地颁布的调解法规来看，调解协议的内容、条件、执行，必须基于双方当事人的自愿。调解脱离了血缘关系、地缘关系、业缘关系的束缚，民众也不再服膺（ying）于“别贵贱、序尊卑”的伦理秩序。而且各根据地、解放区陆续改变了非经调解不许起诉、强制出具调解介绍信、持调解未成功的证明书方可受理的做法，不再刻意计较诉讼中审判与调解的主次地位；另一方面，中国古代的调处，大多以伦理道德、社会惯例、风俗习惯、宗法族法作为判断是非曲直的依据。此外，诸如“宗族优先权”“打砂锅”“赘（zhui）夫”等风俗习惯作为长期调整边区土地买卖、婚姻纠纷、商品交易、财产继承的依据，边区政府在尊重民情风俗、照顾边区实际的基础上作了适当处理，不再采用庸俗道德观念和少数人的习惯。这些都标志着民事调解工作的逐渐成熟。
03 我国现代人民调解制度
人民调解制度是我国的一种群众自治制度，它也是我国调解制度的一个部分。相对于其他调解制度的司法调解与行政调解，人民调解具有鲜明的民间性特征，这种民间性特征也就决定了人民调解有其独特的科学性与合理性。它尊重了历史传统，符合我国自古以来形成的无讼息诉、调处息争的法律文化；也适应了乡土风俗：中国社会即使到了现代也具有浓厚的乡土性，立足于民间，在熟人社会内部进行人民之间的矛盾调解，无疑照顾到了行动者更爱与熟人打交道，不喜爱外部人员参与矛盾的心理。另外，人民内部就能调解纠纷，当然是对人民的一种便利，相对地亦是对司法资源的节约，这两点也都是人民调解的优势。
我国现代人民调解制度，萌芽于20世纪的中国土地革命时期，成型于反法西斯侵略的抗日战争时期，在继承和发扬中国民间调解传统的基础上，经历了新民主主义革命和社会主义建设的实践，由此成为具有中国特色的民主法律制度。人民调解作为一项制度，自诞生之日起就置于法律的框架之下，是预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线，该制度不同于纯粹的、自发的民间调解活动。
新中国成立后，中央人民政府政务院在《关于加强人民司法工作的指示》中明确指出：“人民司法工作必须处理人民间的纠纷，应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争。”1954年《人民调解委员会暂行组织通则》首次在全国范围内，以法规的形式对人民调解制度作出了规定，标志着人民调解制度在新中国的确立。《人民法院组织法》《民事诉讼法》在基本法层面对人民调解都进行了规定。1982年《宪法》将人民调解制度作为基层自治的组成部分，并将人民调解委员会定性为基层群众性自治组织。2010年，《人民调解法》颁布，标志着人民调解进入了一个新的发展阶段。
现代人民调解制度主要由《中华人民共和国人民调解法》予以保障，为了实施这一制度，各村委会、居委会设置了人民调解委员会，企业与事业单位亦可根据需求设立人民调解委员会，人民调解委员会成员担任调解员，而且人民调解员也可以由委员会聘请。基层人民法院负责对人民调解委员会进行技术指导；县级以上地方人民政府，对人民调解工作所需要的经费给予必要的支持和保障。大家要知道人民调解并不收取费用，且在很大程度上遵循当事人的意见，体现了当事人的意思自治；而且当事人可以选择人民调解员、决定调解是否公开进行。当然人民调解委员会也可以主动调解，但在当事人明确拒绝的情况下不得进行强制调解。
而与传统的人民调解相比，今天的调解具备以下新的特点：
第一，人民调解组织的多样性与专业化。在传统人民调解制度中，人民调解的主体主要是村委会和居委会的人民调解委员会。而《人民调解法》规定，除了村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会之外，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要也可以设立人民调解委员会。在实践中，人民调解委员会形式多样。除了在村委会、居委会、街道、乡镇设立人民调解委员会以外，在区县也设立了人民调解委员会。在基层法院、派出所等处理矛盾纠纷比较集中的部门设立人民调解工作室。同时，随着特定行业矛盾纠纷的增多，一些地方设立了环保纠纷人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会，进一步推进专业化、行业化人民调解工作。
第二，人民调解队伍的职业化。在传统人民调解制度中，人民调解员局限于村民委员会成员、居民委员会成员以及群众选举产生的公民。现在，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任，人民调解队伍的选任、职责、管理等各方面都有制度化的规范和要求。
第三，人民调解协议的合同效力。首先，人民调解协议具有合同的效力。经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律的约束力，当事人应当按照约定履行。这里的“法律约束力”，并不是指人民调解协议可以直接成为执行依据，实际上还是指的合同效力，如果一方当事人不履行调解协议，另一方可以向法院起诉，请求履行人民调解协议。其次，经过人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以在生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效时，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。
第四，人民调解与诉讼的有效衔接。在传统的人民调解制度中，人民调解与诉讼没有直接的牵连关系。而在当前的制度下，人民调解与诉讼实现了有效衔接。2009年最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，经过人民调解委员会达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照法律的规定申请公证机关依法赋予其强制执行效力，而作为强制执行的依据。对于具有合同效力和给付金钱、有价证券的人民调解协议，债权人可以根据法律规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民调解司法确认机制的建立和完善，强化了人民调解的效力，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，更加激活了人民调解的活力与生机。
21世纪是个复杂的社会，多样化的社会，各种社会关系交织在一起定会产生纠纷，根据有关统计资料显示，1989年以来，人民调解组织共调解民间纠纷9000万件，防止因民间纠纷激化转为刑事案件70多万件，阻止群体性械斗40多万起。
实践证明，人民调解经是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效制度，符合我国国情、民情和社会经济发展需要，具有强大和旺盛的生命力。
非诉讼纠纷解决方式是矛盾纠纷多元化解机制的重要方面。在当今各国兴起的ADR(Alternative Dispute Resolution，“替代性”纠纷解决方式)运动，反映出许多国家都在高度重视调解，并努力提升调解的法律地位及利用率。在多元化纠纷解决机制中，人们的诉求多样化，可选择的解决纠纷途径也更加多样化，作为立足基层的人民调解，在继承我国优良传统的同时，也应该进一步完善引导机制，使当事人能够更加便利地获得人民调解服务。
今天总是在昨天的基础上前行，历史也总是或多或少的以某种方式延续。作为解决纠纷的一项制度，调解是中华民族横亘古今，最具有生命力，也最为世界所注目的法律传统。刚刚我们一起探讨了我国调解制度的发展历程，调解制度为建设稳固和谐社会，实现依法治国提供了保障，该制度的变化与转型，是党和人民群众在实践中不断积累经验、推陈出新的基础上实现的。所以，希望今天的分享能够加深大家对调解制度的了解，让我们都能用自己的方式，为法治社会的完善和发展贡献一份力量。