简析行政诉讼中的“起诉期限”

行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。民事诉讼中存在诉讼时效中止、中断、顺延，行政诉讼中不适用诉讼时效制度，不存在时效中止、中断、顺延，而适用起诉期限规则。
《行政诉讼法》第四十六条规定了六个月的一般起诉期限。《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十四条规定了“未告知”情形下最长一年的起诉期限，即行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，从知道或者应当知道起诉期限之日起计算起诉期限，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
《行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
《行政诉讼法解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
笔者办理行政诉讼案件中，“知道或者应当知道”经常引发争议，“知道行政行为内容”往往更成为争议焦点。有的案件中法院援引行政相对人曾经陈情报告中的陈述作为“知道或者应当知道”的佐证，触发启动最长一年起诉期限的计算，据以认为超过起诉期限判决驳回原告起诉；也有的案件中，法院认为因不能归责于行政相对人的时间耽误并不触发启动最长一年起诉期限的计算，且相对人对于行政行为内容并未有清晰的认识、对于提起行政诉讼的救济途径更是不明不知，故判决支持原告诉请。
《行政诉讼法》第四十八条 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
对起诉期限持谨慎态度的法院认为：
行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生不确定变化，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。正因此，行政诉讼中人民法院应当依职权审查起诉期限，并据以判断是否立案或是否进入实体审理。
对起诉期限持宽容态度的法院认为：
在法定起诉期限内，如果发生不能归结于起诉人自身的原因耽误起诉期限的，就不应当让起诉人承担不利的法律后果，应当尽可能的对起诉人起诉予以受理或尽可能的提供救济机会。起诉人就被诉行政行为向相关政府及其职能部门反映，政府及其职能部门受理、审查、作出相应的处理，起诉人基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间，不属于起诉人自身原因耽误起诉期限的情形，适用《行政诉讼法》第四十八条应予以扣除。
律师评析：
首先，行政诉讼中法院对起诉期限的审查，不同于民事诉讼中对诉讼时效问题的不告不理居中审查，而是依职权主动审查，不管行政机关是否提出该点抗辩，法院均应主动审查。
其次，《行政诉讼法解释》第六十四条“知道行政行为内容”起算一年起诉期限，需要行政相对人对于案涉行政行为的性质、作出机关有清晰明确的认识，方才起算一年期限，故要有明确的通知送达妥投凭证，据以佐证相对人确已知悉“行政行为内容”。若没有，笔者认为可视情况适用《行政诉讼法》第四十八条突破一年起诉期限的限制。
最后，作为兜底条款《行政诉讼法》第四十六条第二款规定了最长起诉期限不动产为二十年、其他案件为五年，超过期限的法院不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。笔者认为，效率与公平之争及其衡平是行政权与司法权博弈的必然结果，不能无休止的无序不确定，也不能让救济和审查丧失途径，故个案的法律适用往往倾注了众法律人的智慧。