被征收人能否起诉撤销“棚改项目村民宅基地核定表”？

Q、被征收人可以起诉要求撤销“棚户区改造安置住房项目村民宅基地核定表”吗？
A、不可以。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，其效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（三）行政指导行为；
（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
【案情简介】
薛振贵薛金娥与太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会太原市晋源区人民政府晋源街道办事处等行政撤销二审行政裁定书
山西省太原市中级人民法院
(2019)晋01行终390号
上诉人（原审原告）薛振贵。
委托诉讼代理人薛宝平，系薛振贵之子，住太原市。
上诉人（原审原告）薛金娥。
被上诉人（原审被告）太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会。
法定代表人王世中，该村主任。
被上诉人（原审被告）太原市晋源区人民政府晋源街道办事处。
负责人高翔，该办事处主任。
参加诉讼行政机关负责人陈利民，该办事处副主任。
被上诉人（原审第三人）薛保娃。
被上诉人（原审第三人）薛保牛。
上诉人薛振贵、薛金娥与被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会、太原市晋源区人民政府晋源街道办事处、薛保娃、薛保牛撤销宅基地核定表一案，不服太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，本案涉及到在拆迁过程中宅基地上房屋的继承问题，属于民事纠纷，且该“核定表”只是作为政府拆迁确定宅基地权属人的参考依据，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、第六十九条的规定，裁定：驳回原告薛振贵、薛金娥的起诉。案件受理费50元，退还原告薛振贵、薛金娥。
上诉人薛振贵、薛金娥上诉称，第一，一审裁定认为本案不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误，应依法撤销。《行政诉讼法》第12条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会（以下简称西街村委会）及被上诉人太原市晋源区人民政府晋源街道办事处（以下简称晋源街办）作出“晋源迎宾路棚户区改造安置住房项目村民宅基地核定表”内容为：姓名薛保娃；所在村委西街，现住宅1处，占地面积746.792㎡；宅基地四至东至刘东峰、南至薛宪卿、西至王佳佳、北至武爱珍；面积1.12亩，该表中绘有宅基地示意图，第三人薛保娃在户主签字处签名，所在村委审核意见栏中加盖西街村支部委员会和西街村村民委员会章，晋源街办审核意见处加盖被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处印章。根据《土地管理法》第62条：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，以及该法第16条：个人之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理之规定，该证明书实际上对涉案宅基地的使用权进行了确认，属于行政确认，该确认直接剥夺了作为涉案宅基地权利人薛吉林继承人的上诉人的合法权益，被上诉人的上述行政行为直接导致上诉人无法通过民事诉讼主张涉案土地及房屋的相关权益，被上诉人的该行政行为对上诉人的实际权利产生实质影响，侵犯了上诉人的合法权益，应属于行政诉讼案件的受案范围，应对该行为的合法性进行司法审查，以确认其效力。第二，一审法院对其受理的类似案件作出不同的裁决，有违司法统一、有违公平、公正原则，应予以纠正、予以撤销。通过裁判文书网检索发现，与被上诉人产生类似纠纷的不止上诉人，在2018年8月1日，一审法院就曾经对原告王桃林诉被上诉人行政撤销作出判决，支持了王桃林要求撤销被上诉人作出的“核定表”的诉讼请求，该案件与本案基本案情极为相似，主要审判人员也相同，同样是在拆迁过程中，村委会及街道办核定了涉案宅基地的归属，作出核定表，侵犯了利害关系人的合法权益，后经行政提起行政诉讼作出的判决，案号为（2018）晋0109行初25号，并且该判决已经生效。而本案，一审裁定却认定为不属于行政诉讼的受案范围，明显产生了同案不同判的结果，恳请上级法院予以纠正。综上所述，上诉请求：依法撤销太原市万柏林区人民法院（2019）晋0109行初101号行政裁定书，并指令万柏林法院继续审理本案。
被上诉人西街村委会未提交意见。
被上诉人晋源街办辩称，同意一审法院观点，证明和核定表是作为拆迁协议的附件进行的确认，并不是具体的行政行为。两个文件是确认面积和财产的合法化，才能确定补偿金额，对是否侵犯了上诉人的继承权应属民事案件的范围。二是对上诉状所提到的王桃林一案，此案很复杂，他们一家在晋源、万柏林等共有十几个案件，不能单以一个案件说明此案属行政案件。他们家的0109行初25号，判决后在晋源法院已立民事案件，现在还有在行政案件一直没有结果，我已经将他们提起民事诉讼的手续向法庭提交，最终应通过民事案件进行分割，故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应予以维持。
被上诉人薛保娃未提交意见。
被上诉人薛保牛辩称，第一，本案不属于行政诉讼的受案范围。第二，本案涉及继承纠纷，上诉人如想主张其权利，可通过民事诉讼解决。第三，事实上，上诉人对案涉宅基地及房屋并不享有权益，其与本案不存在利害关系。二被上诉人的做法并无不当，不存在撤销的事实基础。第四，上诉人所称一审法院作出的（2018）晋0109行初25号与本案类似是错误的，二者实质是不同的。综上所述，原裁定正确，应予维持。
本院认为，本案的争议焦点为二上诉人的起诉是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，涉案核定表是为作出最终的《产权置换协议书》而实施的过程性行为，且上诉人在其代理词中也自认涉案核定表系晋源街办在行使房屋征收、宅基地审批管理等行政管理职权的过程中作出的，程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖。综上所述，原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈聪
审判员 刘栋
审判员 郭朝艳
二O一九年十二月二十五日
书记员 侯圣娜
本案法律依据
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第12条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第49条
中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第89条1款1项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第1条2款6项
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第69条
中华人民共和国土地管理法(2004修正) 第16条
中华人民共和国土地管理法(2004修正) 第62条