新版《经营者反垄断合规指南》解读（上）

2024年4月25日，国务院反垄断反不正当竞争委员会印发《经营者反垄断合规指南》（以下简称“新《指南》”），在2020年《经营者反垄断合规指南》（以下简称“原《指南》”）的基础上进行了大幅度补充与完善，为经营主体以及执法主体都提供了更为具体的操作指引。
本次调整顺应了2022年新修正的《反垄断法》需要，有利于营造公平竞争的市场环境，促进经营主体持续高质量发展。本文将从基本原则、主要特点、要点解读以及合规启示共四个方面分析新《指南》的亮点。
限于篇幅，本篇仅对新《指南》进行了基本原则与主要特点的讨论，有关新《指南》下各项具体内容的解读以及企业如何更有效应对反垄断合规风险的内容将会在下篇中涉及。
01.基本原则
相较于原《指南》，新《指南》在2022年《反垄断法》的指引下，明确了经营者在反垄断合规制度设计过程中应当坚持的以下四项基本原则：
（一）坚持问题导向。依据新《指南》，经营者可以根据自身所经营行业的特点和市场竞争状况等因素，把握可能产生反垄断合规风险的业务领域、工作环节和工作岗位。并且可以按照实际经营过程中的各个环节，有针对性地开展反垄断合规管理。
（二）坚持务实高效。结合自身业务规模、商业模式、治理结构等实际条件，不同的经营者可以制定与自身发展阶段以及能力所适宜的反垄断合规管理制度，将合规责任有效落实到各个领域与环节之中。
（三）坚持全面覆盖。反垄断合规管理要覆盖经营者所有业务领域、部门和员工，贯穿决策、执行、监督、反馈等各个环节，体现在决策机制、内部控制、业务流程等方面，实现多方联动、纵横贯通，建立完整的反垄断合规管理体系。
（四）坚持内、外驱动并济。在现有的相对成熟的以外部驱动为主的反垄断合规体系的基础上，新《指南》进一步强调激发企业正向自驱力，促进企业反垄断建设可持续发展。内、外驱动力齐驱，形成最有效的制度保障。
02.主要特色
新《指南》将原《指南》3600多字的体量大幅扩充至近20000字，凸显出以下亮点：
1、强调灵活设计反垄断合规体系
1.不同行业与规模的经营主体，在反垄断合规制度设计方面应当更加灵活，量体裁衣
企业经营的目标是盈利，每一项经营决策的作出都需要权衡利弊，反垄断合规制度建设也不例外。如何平稳有序推进反垄断合规需要平衡合规收益与成本。因此，不同行业与规模的经营主体，在反垄断合规制度设计方面应当更加灵活，综合自身管理架构、行业类型、可投入的资源、涉及的交易环节、业务和审批流程等因素进行量体裁衣。
例如，新《指南》第二章第六条就特别规定“经营者可以根据自身规模、业务特点、经营成本等实际情况，在实现有效合规的前提下，精简设置反垄断合规管理组织体系”。具体而言，对于大型规模或者有相对丰富反垄断合规经验的经营者而言，通常需要建立相对完备的合规体系。而对于中小型规模或相关经验缺乏的经营者而言，应当建立与自身发展相适应的合规管理体系。
这一变化在文本上也有所体现，新《指南》删除了《经营者反垄断合规指南》（征求意见稿）（以下简称“《征求意见稿》”）中有关企业合规管理组织需通过不同部门建立“三道防线”的参考案例，从侧面也印证并非所有企业都需要设置“三道防线”，排除了对合规管理组织一致性的过度追求，更强调灵活务实高效。
2.高效反垄断合规体系建设应当在经营者与执法主体协同努力下推进
新《指南》在第三章还新增了不同参考示例以加强对合规风险识别要点的细化，一方面有利于经营者自查风险以完善自身治理结构，另一方面也为执法主体从完善性、真实性以及有效性三方面进行实质性审查提供更具参考性的指引。
2、要求建立科学全面的反垄断合规体系
1.新《指南》将合规管理运行和保障的规范从三项内容扩展至九项内容
新《指南》在第四章有关运行和保障的规范中，所规定的内容包括：合规培训、合规奖惩、信息化建设、合规审查、合规咨询、合规汇报、合规承诺及保障、合规监督机制以及合规管理评估与改进共九项内容。其中前三项内容为原《指南》所规定内容，新《指南》在其基础上拓宽至九项，并将原《合规指南》中的“内部举报”扩展为“合规监督机制”。
通过内容上的调整与补充，使得企业的合规运行和保障机制更为全面与完整，与国家标准GB/T35770-2022《合规管理体系要求及使用指南》所规定的合规管理体系运行和保障机制更为一致。

△ 新《指南》下的合规管理运行和保障体系构成图
2.新《指南》重点区分了合规审查与合规监督机制下的合规自查
合规审查与合规监督机制下的合规自查两者时常被混淆，前者主要强调从客观上厘清合法与否的边界，而后者并非如此，更多从公司利益出发，帮助经营者进行自我审查并在此基础上及时进行自我矫正。新《指南》在《征求意见稿》的基础上完善了“合规监督自查”项下的参考示例，进一步强调经营者的主观能动性。
3.新《指南》还依据市场经营的实际情况及发展需要对审查的具体情形进行了补充与调整
例如，在第二十三条中增加了“制定规章制度流程”，强调了实务中较为重要的“业务审批流程”。此外，基于目前实务中愈发常见的商业伙伴之间签署公平竞争协议以建立和谐竞争关系的现象，新《指南》也在第三十条“合规管理评估与改进”中特别增加了“经营者可以对商业伙伴反垄断合规情况开展评估，或者与商业伙伴签署反垄断承诺条款，共同遵守反垄断合规要求，共建公平竞争市场环境”的相关规定，均体现出新《指南》的科学性特征。
3、激发经营者的内在驱动力
1.新《指南》中最备受瞩目的调整是引入反垄断合规激励机制
在“合规激励”专章中明确了为鼓励经营者积极建立健全反垄断合规管理制度，反垄断执法机构在对垄断行为作出处理时，可以对经营者反垄断合规管理制度的建设及实施情况予以酌情考虑，在执法机关考量是否在宽大减免范围内适用较大减免幅度以及酌情从轻或者减轻行政处罚的行政裁量过程中发挥重要作用，以此激发企业建立反垄断合规体系、纠正垄断行为的动力。
2. 新《指南》为适用合规激励制度设置了四类主要情形
新《指南》明确四类合规激励措施为：调查前的合规激励、承诺制度中的合规激励、宽大制度中的合规激励和罚款幅度裁量区间中的合规激励。
除了从正面对合规激励制度予以载明之外，新《指南》同时还从反面列举了共四种不适用合规激励的情形，并附以兜底条款，明确了合规激励制度的内涵与外延。
在此基础上，反垄断执法机构收到经营者的申请后，将从完善性、真实性和有效性等方面，对经营者的反垄断合规管理制度的建设实施情况进行实质性审查。具体包括：
（1）管理机构和相称的合规风险管理机制；
（2）经营者是否严格执行了合规管理制度、是否真实履行了反垄断合规承诺；
（3）经营者是否采取了有效的合规监督和保障措施；
（4）其他需要审查的因素。
虽然，上述实质性审查标准较高，但若条件成就的情形下，也能很大程度上减少经营主体因反垄断领域不合规所带来的不利影响，是企业可持续经营发展的应有之意。
03.结语
总言之，新《指南》为经营者提高反垄断合规治理水平、建设反垄断合规治理体系提供了更具灵活性、全面性与科学性以及内在可持续性的依据与支撑，也对经营者以及执法主体都提出了更高要求。