专项债那些事儿

自2015新《预算法》开始实施，地方政府债券正式登上历史舞台。政府债券作为法律规定的地方政府唯一合法的举债手段，成为各地方稳基建、补短板的重要工具。近年来随着国家对于专项债的政策不断优化，例如放宽资本金约束、扩大适用范围、鼓励将专项债与PPP结合等，地方政府专项债已经成为财政融资开正门的重要途径。在具体的项目操作上，专项债相对灵活、未来创新与扩大的空间大，目前各地实践中有很多问题都亟待探索。
今天由我和大家一起聊聊专项债的那些事儿。2020年，在突如其来的疫情影响下，仅在一季度，财政部便提前下达新增地方政府债务限额18480亿元，其中专项债12900亿元。2020年3月31日，国务院常务会议指出：“要进一步增加政府专项债规模，要在前期下达的基础上抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债。按照资金跟着项目走原则，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设”。可以看出，尤其在刺激地方经济增长和控制地方债务两方面的压力下，专项债具有其独特的优势。
很多律师都在介入专项债的发行工作，主要工作体现就是法律意见书，从如何发债，到如何使用，未来如何归还这一系列的环节中，律师可以介入的非诉讼专项内容较多，正如同专项债本身的创新空间较大的一样，律师可以介入的空间也很大。我们律所从2018年6月开始介入专项债的发行工作以来，随着发债流程的规范化，项目质量不断提升，律师可以服务的点也增加了很多。专项债政策性较强，因此涉及的很多政策文件，因此首先从梳理专项债的政策开启今天的话题：
一、专项债政策梳理
2015年1月1日新《预算法》的正式施行，赋予了地方政府依法举债的权利。 地方政府专项债，首次明确于《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），指出“对有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。自此，财政部先后发布财库〔2015〕83 号文件、财预〔2016〕155号文件，并陆续发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89 号）以及土地储备、收费公路、棚户区改造三个领域的专项债券管理办法(财预〔2017〕62 号文件、97 号文件及财预〔2018〕28 号文件)。这些政策文件的密集发布，一方面从预算、发行等环节对专项债运作进行了必要规范，另一方面从细分券种的角度对专项债全流程管理进行了有效深化。地方政府专项债管理的制度体系已初步搭建。回顾2019年相关政策，“专项债允许做项目资本金”、“在基建、民生领域扩大适用范围”、“专项债+PPP模式”、“解决地方债务风险”等话题屡屡被提及。2019年多次重要会议和文件中也反复提及专项债券的发行。
专项债券自2015年发行以来，初期主要以置换债券为主（其中又主要以土地储备专项债为主，期限为3-5年）。而随着政府原有债务在2018基本置换完成，结合上述2019年密切出台的重要政策，总体来看，专项债的发展已经进入了新的时期——主要以新增债券、再融资债券为主，支持的领域越来越多，项目类型越来越广泛（从土地储备、棚户区改造、收费公路，再到乡村振兴、生态环保、产业园区等），期限越来越长，参与专项债券发行工作的政府部门越来越多等。
二、专项债券额度
根据《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预[2017]89号）中“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”的要求，所以，各市县有一个项目想要发行专项债，最基本的条件就是具备相应的专项债额度。专项债额度如何来？一句话：“自下而上申请，自上而下分配”。一般由各市县财政局根据项目融资需求向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省的情况后，向财政部申请全年的发债额度。财政部根据各省的项目情况、财政情况、经济情况等各项因素后，审批该省的全年发债额度。省财政厅拿到全年额度后，再根据各市县的财政情况及项目情况，向各市县分配额度。
根据89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模”。因此，资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，就可以发行债券，一般要求覆盖倍数在1.1以上，有些项目甚至能达到2倍一甚至3、4倍以上。
什么是政府性基金收入？我们国家最大的财务部（财政部）最开始的时候只设立了一本账，名字就是“一般公共预算”。但是后来随着经济发展和统计精细化，逐渐分离出来另外的三本：“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”。四本账按照收入的大小排列，依次是“一般公共预算”>“政府性基金预算”>“社会保险基金预算”>“国有资本经营预算”。“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。”这是来自《预算法》第6条的解读。2019年一般公共预算收入19万亿的构成情况：税收收入15.8万亿，占比83%。名列前茅的税种为：增值税6.2万亿，企业所得税3.7万亿，消费税1.3万亿。非税收入3.2万亿。主要包括行政事业性收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入等。“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”这是来自《预算法》第9条的解读。最近三年土地出让金占比（政府性基金预算中）均在80%以上。“社会保险基金预算：对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。”这是来自《预算法》第11条的解读。“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。“来自《预算法》第10条的解读。
三、中介机构的服务
专项债额度下发后，就要开始制作一套债券申报材料。从各省市的情况来看，都是由市县财政局牵头，相关职能部门配合。申报材料包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。财政厅会统一撰写信息披露文件与信用评级报告。因此，各市县财政局发行债券只需提供项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书三份文件。对于律师事务所应当对项目进行真实合法合规进行审查，并出具相应的法律意见书。
四、发行与信息披露
省级财政部门应当不迟于发行前7个工作日，与发行场所协商地方债券（包括一般债券、专项债券）发行时间，地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行。承销是指地方政府与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券承销额的发债机制。招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率，按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。
各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果。根据《地方政府债务信息公开办法（试行）》的通知（财预〔2018〕209号）规定，省级财政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开以下信息：经济社会发展指标；地方政府性基金预算情况；拟发行专项债券对应项目信息；第三方评估信息；其他按规定需要公开的信息。
2020年1月，财政部办公厅下发了《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》，要求各地自2020年4月1日起，发行新增专项债券时披露该模板，并在债券存续期内，按照模板格式每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息，如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应进行必要说明。
五、专项债的使用范围
2020年5月初，棚改专项债又恢复发行，监管部门对本次棚改专项债提出三个要求：一是此次棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目；二是棚改项目必须纳入年度棚改计划任务；三是棚改项目信息与相关材料要件信息一致，如立项批复、用地预审、“一案两书”等。
7月27日，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》财预（2020）94号文，文件总体是落实7月15日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求用好地方政府专项债券，加强资金和项目对接、提高资金使用效益。全文核心是强调和规范专项债资金用途，总体而言也是对上半年专项债资金用途问题的纠偏。主要是上半年因为疫情的影响，专项债的资金用途存在挪用，总体专项债补短板稳基建效果不好。尤其部分的确因为上半年财政压力过大，甚至可能挪用于发工资养老金，具体项目没有设定进度或进度太慢，或者施工方垫资。文件就加快专项债的发行使用提出了八点要求。重点包括：
1、合理把握专项债券发行节奏。发行节奏上放款一个月，此前要求是已经下达的专项债额度9月底前发行完毕。现在稍微延迟到10月底，也是因为资金用途调整给于足够的时间。
2、科学合理确定专项债券期限。强调专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置。对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测，督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，确保项目质量，提高债券资金使用绩效。总体原则就是“资金跟着项目走”，确保使用效率。
3、优化新增专项债券资金投向。坚持必须用于有一定收益的公益性项目。重点用于国务院确定的七大领域。支持“两新一重”、公共卫生设施符条件项目，可按需用于防灾减灾建设。
4、依法合规调整新增专项债券用途。对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府调整用途，优先用于“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。主要是给地方政府更多灵活性，强化专项债带动项目建设的效果。
5、严格新增专项债券使用负面清单。严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。
6、加快新增专项债券资金使用进度。
7、依法加大专项债券信息公开力度。对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开。
8、健全通报约谈机制和监督机制。
六、如何使用专项债
从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金。专项债收入进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目；项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金。政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政府不参股的项目。三是用作项目公司的项目资本金。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。”除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。” 在今年4月份，这一比例提高到25%。
国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议，也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。
根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）中相关内容，要发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。该通知同时规定，对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。
上述内容明确了两个方面，一是如果一个项目仅有政府性基金收入，是不能市场化融资的；二是项目具备专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的项目，才能市场化融资，即市场化融资的还款来源只能是专项收入。因此，专项债的还款来源可以是政府性基金收入+专项收入，此部分资金缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息。市场化融资的还款来源只能是专项收入，项目单位在银行开立监管账户，将此部分收入归集至监管账户，用于市场化融资到期偿付。
上述是对专项债一些问题的梳理，很多都是主流的观点和认识，作为政策性较强的业务，律师可以介入的空间一定不仅仅限于法律意见书，而是债的发行、使用和归还等多个环节介入，发挥律师更广阔的专业优势。