行政履职之诉能否绕开起诉期限届满之殇——黄某诉厦门市某区人民政府不履行征地补偿安置职责案

一、基本案情
2005年3月，厦门市A区教育局与B村民委员会签订《征用土地协议书》，其中载明甲方（即A区教育局）需要征用乙方（即B村委会）土地10亩，作为校舍用地，案涉《乡村房产契证》项下房屋（下称案涉房屋）位于上述征用土地范围内。
该《乡村房产契证》由黄某一家五口共同申办，申办人分别为黄某父亲、黄某母亲、黄某之兄（下称黄兄）、黄兄配偶（下称黄嫂）、黄某本人（本案原告）。后根据案涉房屋拆迁款项领取表记载，针对案涉房屋及土地的各项补偿款项及补贴已由黄兄领取。此外，作为置换，黄兄另外自行寻找安置地进行安置。2008年黄兄将案涉房屋交付给村委会和镇政府拆除，交付拆除前，案涉房屋由黄兄实际居住使用。
此后，黄某认为针对案涉房屋及土地，B村委会仅向产权人之一黄兄支付了部分地上物补偿款，便将案涉房屋拆除，但对于应向黄某支付相应的房屋安置补偿却一直未支付到位。于是，黄某于2022年4月向厦门市C区人民政府邮寄《请求履行房屋补偿征收职责之申请书》，请求C区政府依法对黄某享有的案涉《乡村房产契证》项下房屋及集体土地使用权履行补偿安置法定职责。对此，C区政府未作答复。
基于此，黄某于2022年7月向福建省漳州市人民法院（下称一审法院）提起行政诉讼，请求法院判令：
一、C区政府依法对黄某已被征收的案涉《乡村房产契证》项下房屋及集体土地使用权履行补偿安置法定职责。二、C区政府承担本案诉讼费用。
二、核心争议焦点
（一）案涉房屋征收补偿安置是否已履行完毕？
（二）原告提起本案诉讼是否超过起诉期限？
三、裁判要旨
第一，根据本院查明的事实，案涉房屋在《征用土地协议书》所涉征用土地范围内，相关补偿款已由黄兄领取，黄兄亦已自找安置地所建房屋，2008年交付拆除前，案涉房屋由黄兄在实际居住使用。原告黄某亦确认系黄兄将案涉房屋交付给村委会和镇政府拆除。故被告区政府主张案涉房屋及土地已由黄兄代获得补偿安置，理由成立，本院予以采信。
第二，原告黄某主张，案涉房屋及土地使用权的安置补偿一直未履行到位，原告黄某作为被征收人未得到相应房屋补偿。因案涉房屋系原告之兄主动交付拆除，被告区政府主张已补偿到位，并提供相应的证据材料，原告黄某主张补偿未到位，却无法提供针对案涉房屋及土地的补偿安置协议或其他相关的证据材料，故原告黄某该主张缺乏依据。因此，原告黄某提起本案诉讼，请求再对案涉房屋及土地进行补偿安置，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉。
第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，在案涉房屋及土地已获得补偿安置并由原告之兄于2008年交付拆除的情况下，原告黄某若认为安置补偿未到位，应在法定的期限内及时行使诉权。但原告黄某至2022年7月才提起本案诉讼，亦明显超过法定的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。
一审法院最终裁定驳回起诉，二审法院福建省高级人民法院亦基于同样理由驳回黄某上诉，维持原裁定。
四、代理点睛
法律之所以对起诉期限作出规定，初衷一是为了敦促权利人及时行使权利，防止滥用权利，以期保护权利人的合法权益；二是有利于法的安定性，当事人的起诉不能变得遥遥无期，以致过分影响社会关系的稳定。
我国大陆行政法律并未对行政程序重开制度进行统一明确地规定，但可从德国《联邦行政程序法》、我国台湾地区《行政程序法》中窥见该制度一二。如台湾地区《行政程序法》第一百二十八条规定：“行政处分于法定救济期间经过后，具有下列各款情形之一者，相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更之。但相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或救济程序中主张其事由者，不在此限。（一）具有持续效力之行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者。（二）发生新事实或发现新证据者，但以如经斟酌可受较有利益至处分者为限。（三）其他具有相当于行政诉讼法所定再审理由且足以影响行政处分者。前项申请，应自法定救济期间经过后三个月内位置；其事由发生在后或知悉在后者，自发生或知悉时起算，但自法定救济期间经过后已逾五年者，不得申请。”也即是说，只有在符合少数特殊情形，行政相对人可以在法定救济期间经过以后申请行政程序重开，且对于行政程序重开的申请也存在最长时效的限制。
我国大陆的行政立法虽然未规定行政诉讼程序中的“重开制度”。但是从本案中仍然可以看出，黄某诉讼请求是要求判令行政机关重新履行补偿安置法定职责，但其既无法提供行政行为根据的事实或法律状态发生变化、或行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据，并且案涉征收行为作出于2008年，原告黄某迟至2022年4月21日才向被告邮寄履职申请书，同年7月才向人民法院提起诉讼，显然是寄希望于通过申请履职规避起诉期限超过的做法，依法不应得到支持。
司法实践中，往往常见当事人为了规避起诉期限届满的情形，通过向行政机关申请履行行政职责的方式来“破解”超过起诉期限的难题。这样一来，成为了行政机关在行政管理中的老大难问题。一方面，随着社会经济发展，行政机关的的行政执法和管理水平日臻完善，但在二三十年前，行政机关的执法和管理确实存在诸多问题。另一方面，随着人民群众法律意识的增强，社会中利益诱惑巨大，导致部分群众希望通过法律途径来实现自身认为的合法权益，却忽视基于诚实守信的原则而形成的稳定社会关系。从起诉期限的立法初衷和内涵上出发，倘若都可以通过此种方式“弯道”来实现自己的权利主张，则容易导致社会关系长期处于不稳定的状态，也会陷入“用现代眼光审判历史”的错误漩涡中。因此，我们应当用历史唯物主义的观点出发来看待和处理问题。
本案的经典之处，在于一审法院支持代理律师关于本案超过起诉期限的观点，认为原告未在法定期限内行权，故驳回本案起诉。并且，本案一审的判决结果在福建省高级人民法院的二审程序中得到维持。由此一来，本案在福建省区域范围内具有示范效应，也是通过司法判例再次重申“法律不帮助躺在权利上睡觉的人”法谚的内涵和精神。
五、相关法条
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。