以存在损害公益的可能为由并不必然否定行政协议的效力

引言：
行政协议是新时期政府治理现代化背景下行政主体经常运用的法律手段之一，具有行政性与协议性特征。司法实践中，可能出现行政机关若严格按照行政协议约定履行义务，则违反相关法律规定的情形，即形式上可能出现依法行政与诚信守约之间相互冲突的情形。造成前述冲突的根本原因在于行政协议行为不符合法律规定。行政协议的订立、履行等均不能违反法律规定，这是“公序良俗”的基本要求。为了限制行政优益权的扩张，行政机关以损害公共利益为由撤销行政协议的，应当提供相应证据，不宜简单地以存在损害公共利益的可能为由否定协议的效力。
基本案情：
2014年7月21日，湖南省株洲县人民政府（后更名为株洲市渌口区人民政府，以下分别简称为株洲县政府、渌口区政府）发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》，决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。陈佐义的案涉房屋位于征收范围内，房产证登记面积387.68平方米。2015年9月17日，湖南省株洲县渌口镇人民政府（以下简称渌口镇政府）与陈佐义订立了《房屋征收补充协议》（以下简称《补充协议》），约定补偿陈佐义378,206元。同日，渌口镇政府与陈佐义订立了第一份《房屋征收遗漏补充协议》（以下简称《遗漏补充协议》），约定补偿陈佐义1,362,575元。同日，渌口镇政府又与陈佐义订立了第二份《遗漏补充协议》，约定补偿陈佐义362,575.5元。2015年9月18日，渌口镇政府（甲方）与陈佐义（乙方）订立《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》）。该协议载明：甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1,522,717元，奖励费535,502元，合计2,058,219元。陈佐义根据《补充协议》、第一份《遗漏补充协议》及《补偿安置协议书》共计获得补偿款3,779,000元。第二份《遗漏补充协议》约定的362,575.5元并未支付。2017年5月3日，株洲县政府主要以“渌口镇政府作为订立行政协议的主体不适格、涉案协议损害了公共利益”为由，向渌口镇政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》（以下简称《撤销决定书》）。该决定载明：1.撤销渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》；2.责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议，渌口镇政府应在其职权范围内全力协作。2017年6月12日，株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》，责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1,740,781元。陈佐义不服，遂起诉请求撤销株洲县政府作出的前述《撤销决定书》。2019年8月22日，湖南省株洲市中级人民法院作出的刑事裁定书认定：在王家洲储备地项目征拆过程中，渌口镇政府工作人员收受贿赂，擅自决定为陈佐义提高补偿标准，导致公共财产损失80万元。
裁判结果：
湖南省株洲市中级人民法院一审认为，两份《遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实，缺乏法律、法规、政策依据，存在重复、不当补偿，且损害了国家利益、社会公共利益，违反了行政法规的强制性规定，属于违法补偿。但株洲县政府作出的《撤销决定书》将两份《遗漏补充协议》及一份《补充协议》均予撤销，依据不足。遂判决：一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015年9月17日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分；二、驳回陈佐义其他诉讼请求。陈佐义不服一审判决，提出上诉。
湖南省高级人民法院二审认为，《撤销决定书》有“责令与陈佐义重新签订征收补偿协议”的内容，具体金额可在重新订立协议时考量，故对一审的判决结果可予维持。遂判决驳回上诉，维持一审判决。
裁判要旨：
涉诉三份协议均由渌口镇政府与陈佐义所签，株洲县政府明知并同意由渌口镇政府负责征收工作，应视为对渌口镇政府的委托，由此产生的法律责任应由株洲县政府承担。株洲县政府本应依法征收，其委托渌口镇政府实施征收工作，属征收程序不规范，亦属未完全依法履职；现其又以渌口镇政府不具备订立征收补偿协议法定职权为由，主张协议无效并予撤销，有违诚信原则，亦不利于诚信政府、法治政府的建设。关于相关协议的效力问题。已有生效刑事裁定认定渌口镇政府工作人员收受贿赂，擅自决定为陈佐义提高补偿标准，导致公共财产损失80万元。故补偿协议中涉及80万元金额的部分依法无效，对该80万元应予以追回。但涉诉《撤销决定书》对案涉三份协议均予撤销依据不足，行政机关据此又责令陈佐义退还补偿款1,740,781元，同样依据不足。
相关法条：
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。
因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。
第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。
被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。