民航业是推动我国经济社会发展的重要战略产业。在混改背景下，民航领域势必迎来一场发展的盛宴，机场集团的投资运作、规范管理和机场建设也将迈上新的台阶。
2017年2月13日，国家发改委和民航局联合发布《全国民用运输机场布局规划》（下称《布局规划》）。《布局规划》提出到2025年，在现有（含在建）机场基础上，全国新增布局机场136个，全国民用运输机场规划总量达到370个。2018年1月19日，新颁布的《国内投资民用航空业规定》正式施行，新规放宽了主要机场的国有或国有控股要求，允许国有相对控股，扩大了非国有投资主体投资主要机场的空间。2018年全国民航工作会议召开，会议指出新时代将开启民航强国建设新征程。
迎接民航强国战略，机场集团在经营管理和风险管控方面面临五重挑战。第一，机场集团在践行机场群、协同发展、智慧机场建设、通用机场配套等纲要时，面临更高的风险管控压力。第二，机场集团在参与协同发展和区域建设中，需要精准定位，搭建与主管部门之间的良好沟通途径。第三，航空业务和非航空业务共同发展的需求对机场集团在创新非航业务模式、提升航空业务质量、妥善设置争议解决机制等层面提出了新的要求。第四，机场集团面临准入制度改革的新调整，加速投资和管理机制变革，稍有不慎即踏入国资监管误区。第五，机场建设是资金和技术密集型的投资行为。新环境下机场集团长期存在的融资压力和模式创新压力加剧。
基于全面风险管理的目的，结合新环境对机场集团风险环境的各种影响，笔者团队预判机场集团在新环境下将在公司对外投资、并购重组、机场建设、创新融资手段等方面有突出的法律风险管理需求。根据这一预判，笔者团队针对重点的法律风险管理领域提供法律解决思路如下：
1投资风险管控思路
机场集团在机场管理、服务、保障、建设等方面有构建一体化发展平台的需求，在投资地产、物流、证券、酒店、旅游等领域有天然的交通优势，《十三五规划》中特别强调的通用机场投资建设，更是需要集团通过多元化的投资行为实现。机场集团通过投资行为实现一体化发展的战略。而与投资行为伴随的是从决策到退出的全过程投资风险，具体包括决策风险、谈判风险、交易架构风险、履约风险和退出风险。
为了规范投资风险，笔者团队提供如下风险管控思路：
风险点 | 风险描述 | 管控措施 |
投资决策风险 | （1）投资项目不符合国资监管要求可能存在的国有资产流失风险；（2）因投资项目不符合法律法规要求而产生的合法性风险。 | （1）在投前进行可行性研究； （2）在投前引入律师进行合法性论证； （3）条件允许下，提前征得主管部门的意见。 |
谈判风险 | 投资谈判过程中，（1）双方就谈判未达成一致陷入僵局的风险；（2）虽然谈判达成一致，但是双方意思未落实到协议上的风险。 | （1）引入律师参与商务谈判，随时跟踪谈判情况； （2）提前明确谈判底线以及可以作为缓冲的条款，在谈判过程中适当在非核心条款上给予优惠以获得谈判各方对核心条款的一致认同； （3）谈判过程中及时制定备忘录或者条款清单，提前确定双方真实意思。 |
交易架构风险 | 交易架构设计不合理，导致投资目的无法实现的风险，或者因交易架构设计过度创新导致监管部门无法接受的风险。 | （1）设计交易架构要在法律允许的范围内进行，国有企业在交易架构设计上应拒绝过度创新，重大的投资项目需要律师进行合法性论证； （2）无论是否重大的项目，交易架构要经过顾问律师审核，并经过适当推演才能开展。 |
履约风险 | 投资协议签订后，项目未实施或者未按照要求实施，导致项目不能落地的风险。 | （1）投资协议签订前，提前与相关部门沟通协调，获得监管部门的认可，如有特殊程序要求应当写入投资协议中； （2）协议文件中设置相应违约责任条款，预防发生项目履行风险时给企业带来损失； （3）投资方案中应包含可操作的时间进度表，有序推进项目实施。在制定进度表时应征求业务部门、财务部门、法务部门和相关专业人员的意见。 |
退出风险 | （1）投资项目符合退出条件时未及时退出的风险；（2）在项目实施过程中未及时发现风险错失退出时机的风险；（3）与非国有资本合作时，非国有资本违反约定退出的风险。 | （1）公司应当建立投资档案，动态监控投资项目的发展； （2）在投资文件中设置替代退出方案，并为退出相关情形设置违约责任条款； （3）合作方需要退出时，应按照交易文件处理，提前预判退出时间和退出收益。 |
2并购重组风险管控思路
机场集团通常是国有独资企业或者国有控股企业，机场集团的并购重组事宜能否顺利开展受到项目是否符合国资监管要求的直接影响。机场集团的并购重组风险主要表现为并购重组行为不符合国资监管要求的风险，估值和定价不公允的风险，未进行尽职调查的风险，交易方案不符合交易目的的风险以及并购执行与重组整合风险。
并购重组风险的管控是一项系统的工作，通常，企业开展并购重组均会引入外部律师为交易全过程提供专项法律服务。具体而言，企业在并购重组中应通过以下步骤防控风险：
第一步，项目启动前，项目发起部门应当先进行合法性论证，论证项目是否符合国资监管法律的要求，论证项目是否符合上级主管部门政策要求，论证项目是否符合法律法规等一般性规定要求；第二步，必要时，项目发起部门引入第三方中介机构对交易标的等事宜进行尽职调查，提前发现交易风险；第三步，项目发起部门严格按照机场集团内部的授权管理流程开展工作，除非符合特事特批的条件，不得减少流程；第四步，项目发起部门在设计交易架构时，应当对项目进行模拟推演或者通过其他途径获得相关监管部门的认可。项目发起部门在起草交易文件时要注意将交易文件交给顾问律师的审核；交易协议签订只是并购重组的开始，项目发起部门应关注项目落地和整合，提前设置专门的落地实施方案，除产权整合以外还需要关注文化整合。在交易文件签署后严格按照方案执行。
3建设工程项目风险管控思路
机场建设是机场发展的基础和动力。机场建设过程中的建设工程项目风险管控是机场新建、扩建、翻建工作顺利实施的重要保障。机场建设工程项目风险管控关注工程立项风险、工程设计风险、工程造价风险、工程概预算风险、工程招投标风险、工程土地供应风险、工程审批风险、工程分包施工风险、工程进度风险、周边舆论风险、工程质量风险、工程安全风险、工程竣工验收风险。
机场建设工程从立项到竣工验收都离不开相关法律文件的签署和履行。基于这一特点，机场建设工程项目风险管控以合同管理为手段，通过对合同起草、审核、修订和会签等各个环节进行风险把控以实现全阶段的风险管控。
针对具体机场建设项目，重点关注的风险及其管理思路如下：
第一，在施工项目立项阶段。项目发起部门委托专门的咨询设计单位跟进研究，出具可研报告等文件，律师通过审核《建设工程全项目咨询合同》进行风险管理。
第二，在项目可行性论证阶段。项目发起部门调研考察学习已有实践，进行内部的个性化调整后，制定符合现实情形和监管政策的规划方案，并组织专家论证，要求律师审核实施方案的合法性，并请示主管部门予以认可。
第三，合理解决项目资金问题。机场建设的资金来源通常分为三部分，一部分来自当地政府的支持，如给予贷款优惠政策等；一部分来自于民航发展基金支持；最后一部分则为机场自筹。机场自筹部分可以采取多种融资途径，包括PPP模式、资产证券化、产业基金等方式。机场集团需要提前测算资金需求，合理筹划资金来源，律师可以为创新的融资模式提供法律论证。
第四，统筹规划处理供地风险。针对供地风险，律师可以深入研究国家和当地的土地政策，帮助企业取得政府部门的帮助从而降低征地风险。同时，为了避免供地风险带来的连锁反应，在项目工期有特殊要求时，需及时征得其他方面的谅解，关联项目同步建设。律师需要合理处理各关联工程《建设工程施工合同》中工期条款。
第五，关注招标投标风险，提前进行责任转移。企业需要注重招标投标过程，根据具体需求编制招标文件，严格按照招标程序开展，要求投标人编制详见的施工方案和相关补救措施。在合同文件中企业需要将工程安全和工期责任转移给合同相对方，实现风险最终转移。这一过程离不开律师对招标文件、施工合同等文件的审核修订。
第六，积极主动引导舆论。企业需要对项目施工可能带来的周边影响和社会宣传进行主动引导，杜绝项目负面信息传播，必要时，律师可以参与纠纷调解，及时处理争议。
4融资风险管控思路
民航业是资金和技术密集型行业。机场建设融资的特点表现为融资金额大，回收周期长，收益率低。而现行的融资模式存在资金缺口较大，大量使用贷款后造成支付巨额财务费用、投资主体较为单一和内部现金流支持能力较弱的弊端。机场融资的特点和弊端最终导致机场的融资风险。通常认为，解决融资风险最根本的措施在于拓展资金的来源渠道，创新融资模式。
除常规的政府投资以外，解决机场建设融资风险可以尝试以下途径：
第一，提升机场自身收入能力，补充现金流。在保持航空业务收入稳定发展的前提下，机场集团可以提高企业非航空业务收入增强内源融资能力。
第二，创新与银行等金融机构的合作融资模式获得债务融资。除了常规的向银行贷款以外，机场集团可以通过建立稳固的战略合作关系，获得优惠的信贷资金，降低财务成本。
第三，引入非国有资本获得权益投资。企业可以吸引非银行金融机构对企业投资入股，通过获得权益投资而不需要承担财务成本。监管部门对“相对控股”的政策变化让机场集团可以通过股权融资引入更多资金。此外，机场还可以通过上市筹集权益性资金。
第四，尝试新兴融资模式，使用资产证券化和PPP模式进行融资。经过近几年的实践，资产证券化和PPP模式在处理融资问题上具有合法性和可行性。实践显示，PPP项目引入社会资本可以实现双方的共赢，是解决大型基础设施项目融资问题较为合适的措施。
在上述梳理和论证的基础上，笔者团队还将根据客户的内部管理流程和制度，综合多方因素，在日常的法律服务中时时体现精细化风险管理的要求，识别风险并解决风险，实现团队价值。
注：本文仅代表作者本人观点，不代表中银律师事务所观点。