金融监管总局“三个办法”新规定修订要点梳理与简要评述（上）

2009年至2010年期间，中国银行业监督管理委员会（现为国家金融监督管理总局）陆续发布了《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号，以下简称“《项目融资指引》”）、《固定资产贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2009年第2号，以下简称“《固贷暂行办法》”）、《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号，以下简称“《流贷暂行办法》”）及《个人贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第2号，以下简称“《个贷暂行办法》”，与《项目融资指引》、《固贷暂行办法》、《流贷暂行办法》合称“三个办法一个指引”）。
三个办法一个指引初步构建了我国银行业金融机构信贷业务管理制度的基本框架，在提高商业银行信贷管理水平、防控信用风险和服务实体经济方面发挥了积极作用。但三个办法一个指引已执行十余年，随着我国经济社会的持续发展，对银行业金融机构服务实体经济提出了新的以及更高要求，三个办法一个指引中的部分规定也表现出了一定的局限性和滞后性，亟待作出适时调整，以便更好地适应商业银行信贷业务实际情况和发展趋势，进一步督促商业银行提高信贷管理水平，提升服务实体经济质效。
2024年2月2日，国家金融监督管理总局（以下简称“金管总局”）在其官方网站发布了修订后的《固定资产贷款管理办法》（国家金融监督管理总局令2024年第1号，以下简称“《固贷办法》”）、《流动资金贷款管理办法》（国家金融监督管理总局令2024年第2号，以下简称“《流贷办法》”）及《个人贷款管理办法》（国家金融监督管理总局令2024年第3号，以下简称“《个贷办法》”，与《固贷办法》、《流贷办法》合称“三个办法”），该等新规定将于2024年7月1日起施行。
本次三个办法的颁布是对三个办法一个指引的首次全面修订，其主要修订内容包括：
（1）明确受其规制的贷款人范围；
（2）明确及拓宽固定资产贷款及流动资金贷款的用途范围，新增流动资金贷款用途限制；
（3）调整受托支付的限额标准和时限要求并提高了受托支付灵活性；
（4）进一步优化流动资金贷款及个人贷款的贷款调查和办理方式；
（5）明确贷款期限、展期及还款方式要求；
（6）强化对防控贷款资金挪用，贷款人救济措施及贷后管理的要求；
（7）提倡利用金融科技加强贷款资金的监管；
（8）强调关联交易监管；
（9）将项目融资专章并入固定资产贷款管理等。
我们在此简要梳理和评述三个办法相对于此前三个办法一个指引的核心修订要点，以期有助于大家更加方便和快速地了解金管总局对于银行金融机构贷款业务的最新要求。
一、《固定资产贷款管理办法》解读
1. 明确受其规制的适用主体
《固贷办法》第二条[1]及第五十九条[2]规定明确了受其规制的贷款人是在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的银行业金融机构，但国家开发银行、政策性银行以及经国家金融监督管理总局批准设立的非银行金融机构发放的固定资产贷款也可参照适用。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》及《非银行金融机构行政许可事项实施办法》等法律法规规定，消费金融公司、汽车金融公司、信托公司等均属于非银行金融机构，因此，该等非银行金融机构发放的固定资产贷款亦可参照《固贷办法》执行。
《流贷办法》及《个贷办法》中存在同样规定，即上述范围的银行业金融机构及非银行金融机构发放相应类型的贷款需按照三个办法执行，本文下述内容不再另行赘述。
2. 明确及拓宽固定资产贷款的用途范围
固定资产贷款是指贷款人向借款人发放的用于借款人“固定资产投资”的贷款，而此前的《固贷暂行办法》对何为“固定资产投资”并未予以明确，本次发布的《固贷办法》第三条[3]将“固定资产投资”明确为“借款人在经营过程中对于固定资产的建设、购置、改造等行为”，根据该定义，不仅将以往常见的建设、购置固定资产归入固定资产投资，对于固定资产的改造等行为也归入固定资产投资的范畴。本次修订对于部分业务场景精准选择、界定为固定资产贷款提供了依据，也为设备更新改造、城市更新改造业务合理匹配了业务品种。
在固定资产贷款用途范围拓宽后，不同类型的贷款品种也将随之落入固定资产贷款的范畴，我们理解，在相关贷款同时符合其他类型贷款的特征，仍需符合适用其他类型贷款的法规、监管规定。例如，相关固定资产贷款为并购且符合并购贷款特征的，该贷款须同时符合《商业银行并购贷款风险管理指引》的要求；又如，相关固定资产贷款为经营性物业贷款的，该贷款需同时符合《中国人民银行办公厅国家金融监督管理总局办公厅关于做好经营性物业贷款管理的通知》的要求。
另外，《固贷办法》第五十七条[4]规定，对专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产办理的贷款，可根据贷款项目的业务特征、运行模式等参照《固贷办法》执行，还可以适用《流贷办法》等，该等规定将在一定程度上扩大持有专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产的企业从境内银行借取贷款的类型和机会。
3.《项目融资指引》专章并入《固贷办法》
《固贷办法》第四条及第七章吸收合并了《项目融资指引》项下的相关内容，并对项目融资的部分安排进行了调整，以达到将项目融资统一纳入固定资产贷款的管理范畴。
4. 调整受托支付的限额标准和时限要求并提高了受托支付的灵活性
（1）明确单笔支付金额超过人民币1000万元为受托支付的单一标准
《固贷办法》第三十条[5]规定了向借款人某一交易对象单笔支付金额超过人民币1000万元的为固定资产贷款受托支付的单一标准，该条规定提高了在《固贷暂行办法》项下人民币500万元受托支付的限额标准，并且不再将《固贷暂行办法》项下的“单笔金额超过项目总投资5%”作为受托支付的标准之一。在后续固定资产贷款协议草拟或修改时应注意相应约定的调整，同时，在操作固定资产贷款项目项下的受托支付时，需注意该等受托支付金额标准的调整。
（2）放宽受托支付的时限要求
受托支付是指贷款资金（通过借款人账户）直接支付给借款人的交易相对方，如果贷款资金在借款人账户长时间停留，可能被理解为借款人在银行的存款，有“以贷转存”之嫌，故从监管的角度有必要对受托支付的时限进行限定。相对于此前《中国银行业监督管理委员会关于<固定资产贷款管理暂行办法>的解释口径》要求贷款人原则上应在贷款发放当天，将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对手；确因客观原因在贷款发放当天不能将贷款资金支付给借款人交易对手的，贷款人应在下一工作日完成受托支付。《固贷办法》第三十一条第二款[6]放宽了支付时限为贷款发放五个工作日内，亦可延长至十个工作日，并在不可抗力下可由双方协商确定合理时限，该等放宽大幅降低了贷款人和借款人在实践操作中的时间压力，增加固定资产贷款项目中受托支付操作的灵活性；同时，五个工作日的原则规定又杜绝了贷款资金长期存放于借款人账户的问题。
（3）新增在紧急用款场景下简化审核材料及审核流程的要求
一直以来，受托支付的业务场景下，贷款人只有在借款人提供了充分的证明材料后方可操作受托支付，该等操作性要求对于具有紧急用款需求的借款人并不友好，《固贷办法》第三十一条第三款规定，对于贷款资金使用记录良好的借款人，如出现“合理的紧急用款需求”，贷款人可以“简化借款人需提供的受托支付事前证明材料和流程”，并予以事后审核。需要注意的是，简化受托支付的事前证明材料和流程并不意味着银行受托支付项下合规义务的降低，贷款人仍需要求借款人在提款后及时补充事前未提供的相关证明材料并予以审核。此外，《固贷办法》对于紧急用款的需求标准未明确界定、简化的程度也没有清晰表述，这可能导致对该条款的“滥用”或者“不敢用”，对此有待于进一步市场观察或监管机构的后续明确。
《流贷办法》及《个贷办法》中存在同样规定，即增加借款人紧急用款规定，银行可在借款合同中加入该条增加灵活性，本文下述内容不再另行赘述。
5. 明确贷款期限、展期和还款方式的要求
（1）固定资产贷款期限一般不超过10年
《固贷办法》第九条[7]规定固定资产贷款期限一般不超过10年，确需办理期限超过10年贷款的，应由贷款人总行负责审批或根据实际情况审慎授权相应层级负责审批。在此之前，《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》规定，对于新发放的非基础设施类固定资产和项目贷款，还本期限原则上不超过15年。《固贷办法》整体缩短了上述规定项下的还本期限，但同时预留空间并为更长期的融资规定了审批要求，如贷款期限超过10年的固定资产贷款项目（例如，贷款期限通常超过10年的飞机和船舶融资项目等）在叙做前需要取得贷款人总行（或总行授权的相应层级分行）的审批。
（2）固定资产贷款展期期限进一步明确
《固贷办法》第四十三条[8]明确规定，期限1年内的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限；期限超过1年的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限的一半。需要注意的是，展期业务需要结合中国人民银行、原银保监会联合印发的《商业银行金融资产风险分类办法》开展，尤其需要重点关注涉及政府隐形债务、烂尾公益项目、保交楼楼盘三大复杂情形的业务。
（3）中长期贷款应实行分期偿还
在此之前，对于中长期贷款还款方式的要求集中体现于《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》中，规定“不得集中在贷款到期时偿还”、“实行分期偿还，做到半年一次还本付息，鼓励有条件的可按季度进行偿还”。在此基础上，《固贷办法》第二十五条[9]规定是对既往关于中长期贷款不得“整借整还”要求的整合和强调，新增了对期限超过1年的贷款本金分期偿还的具体要求，即原则上不低于每年两次，审慎放宽。《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》要求原则上项目技术建成后即开始还本付息，《固贷办法》则进一步调整为允许还款资金来源主要依赖项目经营产生的收入还款的，首次还本日起应不晚于项目达到预定可使用状态满一年，较既有要求有所放宽。
6. 强化对防控贷款资金挪用，贷款人救济措施及贷后管理的要求
以往实践操作中贷款人通常会在借款合同中明确违约事件的救济措施包括取消贷款额度、中止贷款发放、强制提前还款、收取罚息等，而本次《固贷办法》第二十三条[10]规定不仅明确新增要求借款人应承诺配合贷款人进行贷款支付管理、贷后管理等，还通过第二十四条[11]规定将救济条款在规定层面落实，要求更严格清晰，明确银行可采用的救济措施包括提前收回贷款、调整贷款支付方式、调整贷款利率、收取罚息、压降授信额度、停止或中止贷款发放等措施。
7. 提倡利用金融科技加强贷款资金的监管
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“稳妥发展金融科技，加快金融机构数字化转型，强化监管科技运用和金融创新风险评估”；金管总局的一级巡视员也曾在公共场合提出过“要加强数据治理，提高金融科技应用能力”。《固贷办法》第二十七条[12]明确规定贷款人应健全贷款资金支付管控体系，加强金融科技应用，提倡贷款人利用科技手段加强对贷款资金支付及贷款资金使用的管理。随着我国科技日新月异的发展及传统金融行业的科技升级，监管科技已成为极为重要的金融科技基础设施之一，金融行业也只有不断加强对金融科技的运用及金融数据治理的重视和投入，才能不断提升自身的数据管理和运营能力，更好服务于客户和社会。
需要注意的是，金融科技的运用通常涉及金融合规和数据合规的诸多事项与问题，需同步关注两个交叉领域的具体规范要求；同时，该项规定对于中小商业银行健全贷款资金支付管控体系而言无疑提出了新要求，而对于中小商业银行如何适用该项规定，则有待监管部门的进一步规定予以明确。
《流贷办法》及《个贷办法》中新增同样规定，本文下述内容不再另行赘述。
8. 强调关联交易监管
关联交易是当前监管治理重点，特别是对影子银行、交叉金融业务、关联股东贷款的监管。《固贷办法》第十八条[13]规定贷款人为关联方办理固定资产贷款的需遵守关联交易的适用规则，且发放贷款条件不得优于一般借款人，并在风险评价报告中说明。我们理解，该等新增内容系基于2022年1月出台的《银行保险机构关联交易管理办法》（以下简称“《关联交易管理办法》”）的规定，根据该办法，金融机构向关联方发放贷款属于关联交易。因此，贷款人在为关联方办理贷款时还应执行《关联交易管理办法》的相关要求。
《流贷办法》及《个贷办法》中新增同样规定，本文下述内容不再另行赘述。
9. 明确风险可控的项目融资可以办理信用贷款
《固贷办法》第十六条[14]规定如贷款人评价认为固定资产贷款风险可控能够办理信用贷款的，应当在风险评价报告中进行充分论证。根据《项目融资指引》第十一条规定以项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保是项目融资的必要性要求，《固贷办法》第四十九条[15]将该等必要性要求调整成为“原则性”要求，允许贷款人办理项目融资信用贷款，并规定贷款人认为可办理项目融资信用贷款的，应当在风险评价时进行审慎论证，确保风险可控，并在风险评价报告中进行充分说明。
此外，《固贷办法》第四十九条还规定贷款人可根据实际情况与借款人约定为项目投保商业保险，不再要求贷款人必须“成为项目所投保商业保险的第一顺位保险金请求权人”。该等调整，虽然在一定程度上降低了项目融资的硬性条件，为贷款人设计更为灵活性的贷款产品以满足具有项目融资需要的企业的融资需求提供了更多的操作空间，但实际要求更为严格，贷款人应在风险评价报告中进行充分论证，对于项目融资，项目的发起人有时会新设项目公司并以该项目公司作为借款人筹借贷款，以项目公司本身的现金流和收益作为还款来源，这种情况下通常建议以项目公司的资产作为担保物，那么贷款人对新设项目公司申请信用贷款应持谨慎态度。
注释
[1]《固定资产贷款管理办法》第二条 本办法所称银行业金融机构（以下简称贷款人），是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构。
[2] 《固定资产贷款管理办法》第五十九条 国家开发银行、政策性银行以及经国家金融监督管理总局批准设立的非银行金融机构发放的固定资产贷款，可参照本办法执行。
[3] 《固定资产贷款管理办法》第三条 本办法所称固定资产贷款，是指贷款人向法人或非法人组织（按照国家有关规定不得办理银行贷款的主体除外）发放的，用于借款人固定资产投资的本外币贷款。
本办法所称固定资产投资，是指借款人在经营过程中对于固定资产的建设、购置、改造等行为。
[4] 《固定资产贷款管理办法》第五十七条 对专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产办理的贷款，可根据贷款项目的业务特征、运行模式等参照本办法执行，或适用流动资金贷款管理相关办法。
[5] 《固定资产贷款管理办法》第三十条 向借款人某一交易对象单笔支付金额超过一千万元人民币的，应采用贷款人受托支付方式。
[6] 《固定资产贷款管理办法》第三十一条 采用贷款人受托支付的，贷款人应在贷款资金发放前审核借款人相关交易资料是否符合合同约定条件。贷款人审核同意后，将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对象，并应做好有关细节的认定记录。贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查固定资产建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。
贷款人原则上应在贷款发放五个工作日内将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对象。因借款人方面原因无法完成受托支付的，贷款人在与借款人协商一致的情况下，最迟应于十个工作日内完成对外支付。因不可抗力无法完成受托支付的，贷款人应与借款人协商确定合理的支付时限。
对于贷款资金使用记录良好的借款人，在合同约定的贷款用途范围内，出现合理的紧急用款需求，贷款人经评估认为风险可控的，可适当简化借款人需提供的受托支付事前证明材料和流程。贷款人应于放款后及时完成事后审核，并加强资金用途管理。
[7]《固定资产贷款管理办法》第九条 固定资产贷款期限一般不超过十年。确需办理期限超过十年贷款的，应由贷款人总行负责审批，或根据实际情况审慎授权相应层级负责审批。
[8] 《固定资产贷款管理办法》第四十三条 借款人申请贷款展期的，贷款人应审慎评估展期原因和后续还款安排的可行性。同意展期的，应根据借款人还款来源等情况，合理确定展期期限，并加强对贷款的后续管理，按照实质风险状况进行风险分类。
期限一年以内的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限；期限超过一年的贷款展期期限累计不得超过原贷款期限的一半。
[9] 《固定资产贷款管理办法》第二十五条 贷款人应在合同中与借款人约定明确的还款安排。贷款人应根据固定资产贷款还款来源情况和项目建设运营周期等因素，合理确定贷款期限和还款方式。
贷款期限超过一年的，应实行本金分期偿还。贷款人应当根据风险管理要求，并结合借款人经营情况、还款来源情况等，审慎与借款人约定每期还本金额。还本频率原则上不低于每年两次。经贷款人评估认为确需降低还本频率的，还本频率最长可放宽至每年一次。还款资金来源主要依赖项目经营产生的收入还款的，首次还本日期应不晚于项目达到预定可使用状态满一年。
[10] 《固定资产贷款管理办法》第二十三条 贷款人应要求借款人在合同中对与贷款相关的重要内容作出承诺，承诺内容包括但不限于：
（一）贷款项目及其借款事项符合法律法规的要求；
（二）及时向贷款人提供完整、真实、有效的材料；
（三）配合贷款人进行贷款支付管理、贷后管理及相关检查；
（四）进行合并、分立、股权转让，以及进行可能影响其偿债能力的对外投资、对外提供担保、实质性增加债务融资等重大事项前征得贷款人同意；
（五）发生其他影响其偿债能力的重大不利事项及时通知贷款人。
[11] 《固定资产贷款管理办法》第二十四条 贷款人应与借款人在合同中约定，借款人出现以下情形之一时，借款人应承担的违约责任，以及贷款人可采取的提前收回贷款、调整贷款支付方式、调整贷款利率、收取罚息、压降授信额度、停止或中止贷款发放等措施，并追究相应法律责任：
（一）未按约定用途使用贷款的；
（二）未按约定方式支用贷款资金的；
（三）未遵守承诺事项的；
（四）申贷文件信息失真的；
（五）突破约定的财务指标约束等情形的；
（六）违反借款合同约定的其他情形的。
[12] 《固定资产贷款管理办法》第二十七条 贷款人在发放贷款前应确认借款人满足合同约定的提款条件，并按照合同约定的方式对贷款资金的支付实施管理与控制。贷款人应健全贷款资金支付管控体系，加强金融科技应用，有效监督贷款资金按约定用途使用。
[13] 《固定资产贷款管理办法》第十八条 贷款人为股东等关联方办理固定资产贷款的，应严格执行关联交易管理的相关监管规定，发放贷款条件不得优于一般借款人，并在风险评价报告中进行说明。
[14] 《固定资产贷款管理办法》第十六条 贷款人应建立完善的固定资产贷款风险评价制度，设置定量或定性的指标和标准，以偿债能力分析为核心，从借款人、项目发起人、项目合规性、项目技术和财务可行性、项目产品市场、项目融资方案、还款来源可靠性、担保、保险等角度进行贷款风险评价，并充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。
贷款人经评价认为固定资产贷款风险可控，办理信用贷款的，应当在风险评价报告中进行充分论证。
[15] 《固定资产贷款管理办法》第四十九条 贷款人原则上应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保。贷款人可根据实际情况与借款人约定为项目投保商业保险。
贷款人认为可办理项目融资信用贷款的，应当在风险评价时进行审慎论证，确保风险可控，并在风险评价报告中进行充分说明。