完善工伤职工的权益保护问题探究

背景：《工伤保险条例》在出台和修订后为构建社会主义和谐劳动关系提供了法律支持，但现实存在着工伤伤残职工解除（终止）劳动合同一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金标准全国各地规定不相同，伤残鉴定标准全国统一而“同伤不同价”的社会问题；并且工伤领域国家立法层面有法律漏洞，现行法律不能涵盖所有企业变更过程中工伤职工权益保护问题。工伤的发生往往会对劳动者一生的工作和生活产生重大影响，如不能解决好这些问题将影响劳动关系的和谐有序，因此需要通过深入研究后对相应法律条文进行修改，完善工伤职工待遇得到切实保护。
一、工伤职工待遇

（一）国家规定

1、关于工伤职工的养老保险待遇问题
一至四级的工伤职工。《工伤保险条例》中对职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：一级伤残为27个月的本人工资，二级伤残为25个月的本人工资，三级伤残为23个月的本人工资，四级伤残为21个月的本人工资；从工伤保险基金按月支付伤残津贴标准为：一级伤残为本人工资的90%，二级伤残为本人工资的85%，三级伤残为本人工资的80%，四级伤残为本人工资的75%。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由工伤保险基金补足差额；工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，按照国家规定享受基本养老保险待遇，基本养老保险待遇低于伤残津贴的由工伤保险基金补足差额。职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。从上述规定看，一至四级的工伤职工由于有伤残津贴的定期调整机制和工伤保险待遇的兜底，使得一至四级工伤伤残在退休时的待遇不至于影响太大。
五至六级工伤伤残职工。对职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：五级伤残为18个月的本人工资，六级伤残为16个月的本人工资；保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，标准为：五级伤残为本人工资的70%，六级伤残为本人工资的60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。
2、关于工伤5-10级伤残职工解除终止劳动合同待遇
根据《工伤保险条例》第三十六条第三款规定，经工伤职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。根据《工伤保险条例》第三十七条规定，对职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，从工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，标准为：七级伤残为13个月的本人工资，八级伤残为11个月的本人工资，九级伤残为9个月的本人工资，十级伤残为7个月的本人工资；劳动、聘用合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金，由用人单位支付一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。根据上述规定可见从国家立法层面，国家实行授权地方自行确定，解除或终止劳动关系5-10级伤残职工的一次性伤残就业补助和医疗补助由各地自行规定。
3、关于用人单位主体变化时的工伤职工安置问题
《工伤保险条例》第四十三条规定，用人单位分立、合并、转让的，承继单位应当承担原用人单位的工伤保险责任；原用人单位已经参加工伤保险的，承继单位应当到当地经办机构办理工伤保险变更登记。用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担。职工被借调期间受到工伤事故伤害的，由原用人单位承担工伤保险责任，但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法。企业破产的，在破产清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用。①
（二）各省市规定

1、上海市工伤保险实施办法
工伤人员因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，除国家规定待遇外，补充退休情形：工伤人员达到法定退休年龄并办理按月领取养老金手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。工伤人员达到法定退休年龄又不符合按月领取养老金条件的，由工伤保险基金继续支付伤残津贴。对于参加本市基本医疗保险的用人单位和工伤人员以伤残津贴为基数，按月缴纳基本医疗保险费，享受基本医疗保险待遇。工伤人员达到法定退休年龄后，继续享受基本医疗保险待遇。工伤人员达到法定退休年龄，但不符合继续享受基本医疗保险待遇条件的，用人单位和工伤人员以伤残津贴为基数，按照基本医疗保险规定一次性缴纳基本医疗保险费至符合条件后，继续享受基本医疗保险待遇。
五级伤残的，工伤保险基金支付的一次性工伤医疗补助金和用人单位支付的一次性伤残就业补助金标准分别为18个月的上年度全市职工月平均工资；六级伤残的，分别为15个月。补充规定经工伤人员本人提出与用人单位解除劳动关系，且解除劳动关系时距法定退休年龄不足5年的，不足年限每减少1年，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金递减20%，但属于《中华人民共和国劳动合同法》第三十八条规定的情形除外。
七级伤残的，工伤保险基金支付的一次性工伤医疗补助金和用人单位支付的一次性伤残就业补助金标准分别为12个月的上年度全市职工月平均工资；八级伤残的，分别为9个月；九级伤残的，分别为6个月；十级伤残的，分别为3个月。补充规定经工伤人员本人提出与用人单位解除劳动关系，且解除劳动关系时距法定退休年龄不足5年的，不足年限每减少1年，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金递减20%，但属于《中华人民共和国劳动合同法》第三十八条规定的情形除外。②
2、山东省贯彻《工伤保险条例》实施办法
根据国家规定，对一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金进行了细化：设定工伤五级六级伤残津贴随同四级工伤职工待遇调整机制。职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残，用人单位难以安排工作的，在按月领取伤残津贴期间，如一级至四级工伤职工伤残津贴调整，其伤残津贴应随一级至四级工伤职工伤残津贴的调整时间予以调整，具体标准分别按统筹地区四级工伤职工伤残津贴调整标准的90%、80%相应增加。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。工伤职工被鉴定为五级、六级伤残的，经职工本人提出，可以与用人单位解除或终止劳动合同，以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数，分别支付本人22个月、18个月的一次性工伤医疗补助金和36个月、30个月的一次性伤残就业补助金。
工伤职工被鉴定为七级至十级伤残的，劳动合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动合同，以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数，支付本人一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金的具体标准为：七级13个月，八级10个月，九级7个月，十级4个月；一次性伤残就业补助金的具体标准为：七级20个月，八级16个月，九级12个月，十级8个月。职工被确诊为职业病的，一次性工伤医疗补助金在上述标准基础上加发50%。补充规定工伤职工与用人单位解除或者终止劳动合同时，距法定退休年龄5年以上的，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金全额支付；距法定退休年龄不足5年的，每减少1年一次性伤残就业补助金递减20%。距法定退休年龄不足1年的按一次性伤残就业补助金全额的10%支付；达到法定退休年龄或者按规定办理了退休手续的，不支付一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。③
3、安徽省实施《工伤保险条例》办法
细化了一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金支付标准，以统筹地区上年度职工月平均工资为基数，一次性工伤医疗补助金的标准：五级伤残为24个月，六级伤残为18个月；一次性伤残就业补助金的标准：五级伤残为40个月，六级伤残为34个月。
职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，以统筹地区上年度职工月平均工资为基数，一次性工伤医疗补助金的标准：七级伤残为10个月，八级伤残为8个月，九级伤残为6个月，十级伤残为4个月；一次性伤残就业补助金的标准：七级伤残为20个月，八级伤残为15个月，九级伤残为10个月，十级伤残为5个月。
补充规定享受一次性伤残就业补助金待遇的职工，距法定退休年龄不足一年的，按照全额的30%支付；不足两年的，按照全额的60%支付；不足三年的，按照全额的70%支付；不足四年的，按照全额的80%支付；不足五年的，按照全额的90%支付。④
二、各地工伤保险条例实施办法不同带来的问题

（一）五级六级工伤职工的退休待遇将受非常大的影响

从国家和各地规定看，工伤保险条例没有考虑到这部分工伤职工的退休待遇问题，只考虑了工伤职工的当期生活，甚至只考虑了维持较低生活水平。本人的缴费基数和退休待遇挂钩。⑤因此如果工伤伤残职工的工资待遇一直较低水平，将会影响职工的退休待遇水平。即由于伤残，不仅影响当期待遇还会影响长期待遇，甚至是一生的待遇。原劳动部《企业职工工伤保险实行办法》（劳部发 [1996] 266号）第二十四条规定，职工因工致残被鉴定为五级至十级的，原则上由企业安排适当工作，并可以享受以下待遇：
（一）按伤残等级发给一次性伤残补助金，标准相当于伤残职工本人六至十六个月工资。其中：五级十六个月，六级十四个月，七级十二个月，八级十个月，九级八个月，十级六个月。
（二）因伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给在职伤残补助金，标准为工资降低部分的百分之九十，本人技能提高而晋升工资时，在职伤残补助金予以保留。
（三）旧伤复发经确认需要治疗和休息的，按照本办法规定享受工伤医疗待遇和工伤津贴。
（四）伤残程度被评为五级和六级且企业难以安排工作的，按月发给相当于本人工资百分之七十的伤残抚恤金。
（五）伤残程度被评为七至十级，职工本人愿意自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满终止合同后本人另行择业的，可以发给一次性伤残就业补助金，具体标准由省、自治区、直辖市劳动行政部门根据实际情况确定。
该规定综合考虑了工伤职工的情况设定了在职伤残津贴制度，明确了在职伤残津贴标准且长期持续保留，能够保障本人工资待遇基本不降低太多。同时明确不能工作的工伤职工的工资待遇，不低于本人工资的70%，相对较为完善⑥。工伤保险条例在制定时取消了职工在职伤残津贴制度，使得工伤伤残职工的待遇大幅度减低，并且一直持续一生。
（二）工伤伤残职工解除终止待遇差别较大，导致社会分配不均

《工伤保险条例》中规定一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民可支配收入的20倍，以2018年为例，人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心在2018年3月13日下发《关于2018年一次性工亡补助金核定基数的通知》，通知中根据国家统计局公布的2017年全国城镇居民人均可支配收入36396元，核定2018年一次性工亡补助金727920元，此标准为全国无差别待遇。而《工伤保险条例》对于职工因工致残被鉴定为五级至十级伤残的，特定的终止、解除劳动合同情形中，由工伤保险基金支付的一次性工伤医疗补助金和由用人单位支付的一次性伤残就业补助金具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。
根据前文所述，我们对比了上海、山东、安徽三个省市的实施办法，以工伤五级伤残职工本人提出解除劳动合同为例，三地都以统筹地区上年度职工月平均工资为基数，上海的一次性工伤医疗补助金和用人单位支付的一次性伤残就业补助金标准分别为18个月，两者合计36个月；山东的一次性工伤医疗补助金标准为22个月，一次性伤残就业补助金为36个月，两者合计58个月；安徽一次性工伤医疗补助金的标准为24个月，一次性伤残就业补助金为40个月，两者合计64个月。从月数上看相差近一倍。当然基数“统筹地区上年度职工月平均工资”也是高低有别，因此全国各地五至十级工伤职工的一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金数额各不相同，伤残鉴定标准全国统一而“同伤不同价”的社会问题现实存在。
（三）用人单位主体变化过程中工伤职工安置规定存在明显法律漏洞

《工伤保险条例》第四十三条把单位在几种特殊情况下的工伤保险责任做了规定，其中第四款规定“企业破产的，在破产清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用”，但没有规定企业解散清算时是否需要承担该费用。
破产，是指企业法人因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务，依照《中华人民共和国破产法》、《中华人民共和国民事诉讼法》和其他相关的法律宣告其破产，将其所有的财产按照法定清偿顺序公平地偿还给所有债权人的一种法律制度。⑦依照我国公司法的规定，公司除因合并或分立解散无需清算，以及因破产而解散的公司适用破产清算程序外，其他解散包括：公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现、股东会或者股东大会决议解散；依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；人民法院依照本法第一百八十三条的规定予以解散；上述解散都应当按公司法的规定进行清算。清算是终结已解散公司的一切法律关系，处理公司财产的程序。同时《劳动合同法》四十四条第（五）规定，用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位前解散的属于用人单位法定终止劳动合同的情形，因此根据上述规定，所列清算需要进行包括一至四级在内的所有工伤职工进行安置。
因此清算与破产清算并列存在，并不是包含关系，现有《工伤保险条例》并不能找寻到企业清算时是否需承担由单位支付的工伤保险待遇费用的依据。不能够解决单位清算关闭时一至四级工伤职工的安置问题。
三、《工伤保险条例》修改建议

（一）建议设定在职伤残津贴制度

对《工伤保险条例》第三十六条、三十七条进行修改，均增加以下内容：“因伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给在职伤残补助金，标准为工资降低部分的百分之九十，本人技能提高而晋升工资时，在职伤残补助金予以保留。”
对于工伤五级和六级职工建议增加定期待遇调整机制，在三十六条第一款第二项修改为：“（二）保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，标准为：五级伤残为本人工资的70%，六级伤残为本人工资的60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。在按月领取伤残津贴期间，如一级至四级工伤职工伤残津贴调整，其伤残津贴应随一级至四级工伤职工伤残津贴的调整时间予以调整，具体标准分别按统筹地区四级工伤职工伤残津贴调整标准的90%、80%相应增加。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。”
（二）建议统一一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金标准

建议对《工伤保险条例》第三十六条、三十七条进行修改，将一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金标准进行明确，作为全国无差别待遇。建议实行中位数，以山东的标准为宜，既不过高又不太低。
（三）建议补充单位清算时工伤责任承担规定

建议对《工伤保险条例》第四十三条进行修改，在第四款之后，增加一款作为单位清算的规定：“单位依法进行清算的，在清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用。”从而完善相应的规定，填补法律的漏洞。同时建议明确费用核定补缴的标准，不再实行各地不同的核定方法。
参考文献：
①《工伤保险条例》（2010年12月8日，中华人民共和国国务院令第586号）
②《上海市工伤保险实施办法》（2012年11月21日，上海市人民政府令第93号）
③《山东省贯彻<工伤保险条例>实施办法》（2011年7月1日，鲁政发〔2011〕25号）
④《安徽省实施〈工伤保险条例〉办法》（2013年7月10日，安徽省人民政府令第247号）
⑤《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年12月3日，国发 [2005] 38号），退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1％。这里的指数化平均缴费工资就是历年缴费工资和社会平均工资的比值的平均值。
⑥《中国工伤保险制度研究》黄乐平著 法律出版社2018年3月第一版P155
⑦国务院法制办公室政法人力资源社会保障法制司、人力资源和社会保障部法规司、工行保险司 《最新工伤保险条例释义》中国法制出版社 2010年 2011年1月第1版 P102