大荧幕新的一股清流——探探《电影产业促进法》的“纵”和“收”

2016年11月7日，全国人大常委会第二十四次会议正式表决通过《电影产业促进法》。历时五年、历经三次审议，我国文化产业领域的第一部法律终于尘埃落定，将于2017年3月1日开始实施。长期以来，国家新闻出版广电总局为规范影视领域的行为，间或以政策性文件的形式发布制度措施，因其效力层级低、政策变更频繁，屡受公众诟病。此次《电影产业促进法》的出台，回收了“神通广大”的广电总局的部分权力，并将多年来中国电影产业改革发展的成熟经验上升为法律，此前街谈巷议的部分热点问题也得到了法律的澄清，电影产业发展正式有法可依，大荧幕迎来了全新的一股清流。
《电影产业促进法》贯彻“宽严相济”的原则，“纵”奉献于文化事业的电影艺术家和执着于中国电影的观众，“收”电影业和电影从业人员的自由边界。该立法风格令几家欢喜几家愁，但毋庸置疑的是，大荧幕即将迎来新一轮的百花争艳。本文拟初步梳理《电影产业促进法》的要点内容，探索这部文化产业的先锋法律可能带来的变化。
一、“纵”电影业之繁荣发展
自2002年电影产业改革以来，中国电影市场正蓬勃发展，每年新电影目接不暇地上映、全国票房居高不下，证明了中国电影市场的无穷魅力和巨大潜力。但同时，中国电影市场也面临着一系列亟待解决的问题，严重制约着中国从电影大国向电影强国迈进的步伐。在2016年年末出台的《电影产业促进法》为电影市场的繁荣和电影产业的发展带来了冬天里的一把火。
1、简政放权少审批
《电影产业促进法》取消了《摄制电影许可证》和《摄制电影片许可证（单片）》的行政审批事项，电影的拍摄不再需要经过复杂的审批手续。根据《电影产业促进法》第13条的规定，对于不涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的电影，拟摄制电影的法人、其他组织只需要将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案。由此，拍摄电影不再成为一种特权，演员和编剧将不受限于事前审核剧本的约束，不到杀青永远不知道故事的结局。但相应地，电影业的竞争也将愈演愈烈，摄制完成的电影依然需要经过审批，没有对剧本和表演的十足信心，恐怕难以承受成片失败的巨额损失。
《电影产业促进法》将电影剧本备案、成片审查、参加境外电影节备案、举办境内涉外电影节审批、承接境外电影业务备案、电影发行和放映批准、实施处罚等多项权限下放给县级以上人民政府电影主管部门，改变了原先仅由国务院电影主管部门负责审批的情况，有利于提高行政审批效率。同时，为保持全国审查标准的统一，《电影产业促进法》要求国务院电影主管部门制定完善电影审查的具体标准和程序，并向社会公布。由此，电影制作人可在其所辖的行政范围内完成多项审批和备案的手续，且审查标准的透明化有助于提前做好各项准备工作。
2、扶持激励紧跟上
国家通过《电影产业促进法》，将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划，鼓励电影剧本创作和题材、体裁、形式、手段等创新，鼓励电影学术研讨和业务交流，且县级以上人民政府电影主管部门根据电影创作的需要，可为电影创作人员深入基层、深入群众、体验生活等提供必要的便利和帮助。由此，电影创作将受到政府的大力支持和扶持，在政府的帮助下，制片方的现场拍摄活动将更为顺利，现场秩序得以维持，避免片方和民众因互相不理解造成的冲突。
为激励资本投入，国家在财政、税收、土地、金融、用汇方面给予电影产业优惠待遇。此外，《电影产业促进法》积极推动电影公益服务，降低欣赏电影的成本，以期让更多人将看电影作为日常生活的一部分。《电影产业促进法》明确要求将农村电影公益放映纳入农村公共文化服务体系建设规划；教育和电影主管部门应共同推荐有利于未成年人健康成长的电影，并支持接收义务教育的学生免费观看；鼓励电影院以及从事电影流动放映活动的企业、个人采取票价优惠、建设不同条件的放映厅、设立社区放映点等多种措施，为未成年人、老年人、残疾人、城镇低收入居民以及进城务工人员等观看电影提供便利，政府将发放补贴。
3、合法权益须维护
《电影产业促进法》保护电影人的知识产权。其第7条规定，与电影有关的知识产权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。县级以上人民政府负责知识产权执法的部门应当采取措施，保护与电影有关的知识产权，依法查处侵犯与电影有关的知识产权的行为。从事电影活动的公民、法人和其他组织应当增强知识产权意识，提高运用、保护和管理知识产权的能力。
《电影产业促进法》保护消费者愉快欣赏电影的权利。《电影产业促进法》规定，电影院以及从事电影流动放映活动的企业、个人应当保障电影放映质量。电影院在向观众明示的电影开始放映时间之后至电影放映结束前，不得放映广告。其第33条规定，电影院应当遵守治安、消防、公共场所卫生等法律、行政法规，维护放映场所的公共秩序和环境卫生，保障观众的安全与健康。
《电影产业促进法》保护消费者的知情权。其第34条规定，电影发行企业、电影院等应当如实统计电影销售收入，提供真实准确的统计数据，不得采取制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等不正当手段，欺骗、误导观众，扰乱电影市场秩序。由此，伪造虚高票房的行为现可构成违法行为，根据票房情况选择观看人气电影的传统将得到法律保障。
二、“收”电影业之乌烟瘴气
俗话说，娱乐圈是个大染缸，既有出淤泥而不染者成为正面表率，亦有带来负面效应者成为反面教材。每年出现的几千部电影之中，不乏内容低俗、有损艺术尊严、扭曲价值观的作品，可能成为国民偶像的演员却达不到普通人的道德标准，声望在外的电影公司却背地里做着不光彩的勾当。《电影产业促进法》作为指导和促进电影产业发展的重要法律，表明了严厉打击此类乌烟瘴气现象的决心。
1、事后监管不放松
尽管电影行业准入门槛降低，但对电影活动的监管却贯穿始终。《电影产业促进法》第46条要求县级以上人民政府电影主管部门应加强对电影活动的日常监督管理，受理对违反该法规定的行为的投诉、举报，并及时核实、处理、答复；将从事电影活动的单位和个人因违反该法规定受到行政处罚的情形记入信用档案，并向社会公布。与此同时，《电影产业促进法》还要求对未履行监管职责的政府人员进行处分。
2、行业自律高标准
长期以来，电影圈、娱乐圈靠着“潜规则”运转着，演员、导演普遍缺乏“职业意识”，认为自我和演艺可以全然分离，却忽略了观众的入戏情深。当演员的道德丑闻接踵而来时，观众的失落感和随之而来的愤怒，皆是因为曾经观众将偶像幻想成电影里的角色。更有甚者，疯狂的粉丝能接受偶像的一切行为，久之降低自身的道德标准。在这样的背景之下，《电影产业促进法》第9条明确规定，电影行业组织应依法制定行业自律规范，开展业务交流，加强职业道德教育，维护其成员的合法权益。演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨，遵守法律法规，尊重社会公德，恪守职业道德，加强自律，树立良好社会形象。虽然此前闹得沸沸扬扬的“封杀说”并未明文体现，但对艺人“德艺双馨”的要求首次上升为法律，对艺人们来说也是当头棒喝。行业自律标准一旦落实，艺人的准入、考核、处分都应有明确的操作办法，但考虑到演艺圈入行情况的多样性和复杂性，想要使其比照其他行业一般严格管理，恐怕还是任重而道远。
3、违法必究严处罚
《电影产业促进法》第五章详细规定了违法责任，根据具体违法行为的不同，县级以上人民政府电影主管部门可采取停止违法活动，没收电影片和违法所得及从事违法活动工具设备，处以一定金额或违法所得倍数的罚款，停业整顿，吊销许可证或执照，规定期限内禁止从事相关电影活动等处罚措施。根据违法行为的种类及其严重程度的不同，行政处罚措施相应做出了调整，并规定了从重处罚的情况，最严厉的处罚是吊销许可证并在五年内禁止从事相关活动。
三、其他热点问题
1、网络电影何去何从
当下正是网络电影发展如火如荼的时候，但2016年11月5日起，各大视频网站纷纷发布通知，将大批网络电影下线。此类电影多含有封建迷信、色情、暴力等内容，若根据《电影产业促进法》的规定无法获得《电影公映许可证》。在十二届全国人大常委会第二十四次会议分组审议《电影产业促进法》（草案）时，孙志军等委员曾提出在草案中加入“采用与电影相同方式进行拍摄和制作，专门用于网络传播的网络电影，对其摄制、参加电影节展等活动的管理，依照本法有关规定执行”。但是，该建议内容并没有完全落实到最终文本中。根据《电影产业促进法》第2条的规定，电影是指运用视听技术和艺术手段摄制、以胶片或者数字载体记录、由表达一定内容的有声或者无声的连续画面组成、符合国家规定的技术标准、用于电影院等固定放映场所或者流动放映设备公开放映的作品。通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络传播电影的，还应当遵守互联网、电信网、广播电视网等信息网络管理的法律、行政法规的规定。由此，从形式上而言，网络电影似乎并不属于《电影产业促进法》的适用范围。
目前网络电影主要适用《国家广播电影电视总局关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》的规定，采取“自审自播”的方式，自己组织审核员审核，审核通过后至广播影视行政部门备案。值得注意的是，《电影产业促进法》第20条规定，未取得电影公映许可证的电影，不得发行、放映，不得通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络进行传播，不得制作为音像制品。在实践中，如果判定某部“电影”属于公映电影抑或网络电影，如何区分两者的界限标准，可能还有待执法实践以及后续的实施细则的进一步明确。
2、中外合作前景展望
《电影产业促进法》禁止境外组织在中国境内独立从事电影摄制活动，也不允许境外个人在中国境内从事电影摄制活动。但是，在一定条件下，境外组织可以和境内组织合作摄制电影。法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影；但不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作，也不得聘用有上述行为的个人参加电影摄制。根据现行的法律规定，外方与中方进行合作摄制电影片的方式主要包括联合摄制、协作摄制、委托摄制。
《电影产业促进法》进一步规定合作摄制电影符合创作、出资、收益分配等方面比例要求的，该电影视同境内法人、其他组织摄制的电影。该规定似可理解为符合一定条件的合作摄制电影将被视为国产片。如果该理解成立，则可减少或避免一系列审批手续，这对中外合作摄制电影而言无疑将是重大利好消息。我们对此表示高度的期待和谨慎的乐观。
如上所述，《电影产业促进法》对涉外电影的规定仅为原则性的规定，其具体规定还将有待在后续的实施细则或《电影管理条例》修订中进一步细化和落实。
此外，《电影产业促进法》第22条规定，公民、法人和其他组织可以承接境外电影的洗印、加工、后期制作等业务，并报省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案，但是不得承接含有损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等内容的境外电影的相关业务。
四、《电影产业促进法》与《电影管理条例》之联系
在《电影产业促进法》出台之前，电影产业领域仅有一部国务院于2001年发布的行政法规《电影管理条例》。《电影管理条例》虽然在其第六章分七个条文对“电影事业的保障”进行了规定，但其着重点在于对电影的摄制、成片审查、进出口、发行及放映等各个环节进行审查和管理，本质上属于行政规制法。而《电影产业促进法》则是一部产业促进法，其主要目的在于缓和对电影创作、摄制、发行及放映等环节的限制，并通过一系列鼓励和扶持政策促进电影产业的发展和繁荣。此外，《电影产业促进法》是由全国人民代表大会常委会制定的法律，确立了电影产业领域的基础性制度；《电影管理条例》则为国务院颁布的行政法规，属于《电影产业促进法》的下位法，其效力等级低于《电影产业促进法》。
由于《电影产业促进法》对相关行政审批事项的简政放权，规定了许多不同于《电影管理条例》的内容，因此《电影管理条例》也必将随之进行修改。当然，除了修改与《电影产业促进法》相矛盾之处，《电影管理条例》也可能细化《电影产业促进法》中笼统的概念和原则性的规定。如果这样，修改后的《电影管理条例》的性质将相当于《电影产业促进法》的实施细则。鉴于《电影产业促进法》将于2017年3月1日开始实施，我们预计修订后的《电影管理条例》或《电影产业促进法》的实施细则也会在此之前出台，以保证法律法规的统一和协调，并确保《电影产业促进法》相关规定的具体落实和执行。