《关于引导对外投融资基金健康发展的意见》律师解读

2018年4月10日，国家发展改革委员会、财政部、商务部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会、证监会六部门联合印发《关于引导对外投融资基金健康发展的意见》（以下简称《意见》）。我们将围绕《意见》出台的背景和《意见》的主要内容进行解读。
一、《意见》出台的背景
对外投融资基金是我国企业对外投资的一项重要的募资渠道。对外投融资基金在支持企业“走出去”的过程中起到重要的资金保障作用。近年来，我国对外投资的步伐越来越快，步子也越来越大。自2014年开始，中国对世界直接投资净额开始反超我国实际利用外商的直接投资金额，并呈现逐年加速增长的态势。直至2016年，中国对世界直接投资净额接近2000亿美元。这样的发展趋势与我国的“一带一路”倡议及国家提出的企业“走出去”和国际产能合作的战略密不可分。

(数据来源：中国国家统计局)
企业“走出去”，少不了金融的支持。尤其是对发展中国家和新兴经济体的投资需要庞大的资金支持，在这种情况下，对外投融资基金应运而生，且成为了对外投资的重要募资渠道。
现在我国各类主体已经在境内外募资设立了一批对外投融资基金，例如国家主导的对外投融资基金有丝路基金，中非产能合作基金、中拉产能合作基金、人民币海外基金等。但现在也出现了部分对外投融资基金资金来源不落实、经营管理不规范、业务方向不清晰等问题，意见的出台就是为了对这些问题进行纠正，规范对外投融资基金行业，促进对外投融资基金健康发展。
二、意见的主要内容
《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，以四个坚持为基本原则，从优化募资方式、提升运行效率、完善监督体系、强化服务保障等方面提出了12条要求。
《意见》首先为对外投融资基金设定了四个坚持的基本原则，即：
坚持改革创新，服务开放大局；
坚持市场导向，强化政策引导；
坚持完善监管，规范行为秩序；
坚持底线思维，防范各类风险。
基本原则重点强调了对外投融资基金要坚持创新，适应国际经济形势，同时要充分发挥市场的主导作用、政府的引导协调作用，完善监管体系，做好防范化解各类重大风险的工作。
1.在优化募资方式上，《意见》提出要拓宽社会资本参与渠道，支持国内各类机构参与出资并加强与国际金融组织合作。在此将《意见》鼓励和支持的对外投融资基金的募资渠道总结如下：
（1）面向境内外市场各类社会资本投资者募集资金；
（2）符合条件的各类所有制企业出资参与；
（3）主权财富基金依法合规出资参与；
（4）商业性金融机构按照市场化原则，在履行相关程序后出资参与；
（5）开发性政策性金融机构可根据职能定位和业务范围，在履行相关程序后，依法合规出资参与；
（6）拓展对外投融资基金与国际金融组织的对接与合作，探讨世界银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、亚洲开发银行、泛美开发银行和非洲开发银行等出资参与。
禁止性规定：各类金融机构不得以信贷资金等方式违规出资参与；地方各级人民政府不得以财政性资金在境外出资设立对外投融资基金。
2.提升运行效率上，《意见》提出要推动基金业务创新，鼓励按政策导向开展业务，提升专业化管理水平。
业务模式上，《意见》支持基金开展境外股权投资、境外债务融资、跨境担保等业务，支持基金间建立风险分担、利益共享机制，支持基金与各类金融机构和行业骨干企业合作开展业务。
业务方向上，《意见》鼓励开展有利于推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内产能技术输出，提升我国研发制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国产业提质升级的业务。严格限制开展与国家外交方针、发展战略以及宏观调控政策不尽相符的业务。禁止对外投融资基金开展危害或可能危害国家利益和国家安全等的业务。
业务管理上，《意见》提出要完善治理结构和决策机制，对实际控制的境外资产实施专业化管理，加强投后管理和增值服务，强化资产负债匹配管理和风险控制，保障资金安全退出，实现基金资产保值增值。
3.在完善监管体系上，《意见》提出要加强统筹管理，完善监管制度，建立健全激励惩戒机制。
统筹管理上，无论赴境外设立对外投融资基金还是境内投融资基金开展对外投融资业务，均需按要求履行手续。相关职能部门要对基金运作进行事前事中事后监管，并指导行业协会定期汇总通报基金运作情况。
监管制度上，要加强日常监管，要求设立、运营、退出各环节真实合规；研究制定对外投融资基金重点行业、重点国别指引，定期发布重点国别风险评估报告；建立部门间信息共享制度，实现动态监测，加强信息披露和风险提示；加大协调力度，规范行业秩序，避免出现无序恶性竞争。
激励惩戒机制上，要建立诚信记录制度，形成守信激励、失信惩戒的约束机制。
4.在强化服务保障方面，《意见》提出要充分发挥第三方机构作用，大力培育管理人才，切实做好风险防范工作。
在发挥第三方机构作用上，支持行业协会、中介机构提供资产评估、管理咨询、法律、会计、审计、税务、知识产权、风险评估和认证等服务，加强行业协会能力建设，提高中介机构服务质量。
在人才培养上，要提高专业人才素质，积极引进海外高层次人才，建立人才国际化交流平台。
在风险防范上，首先要引导对外投融资基金将子基金纳入全面风险管理框架，提高基金一体化风险管理水平。其次要强化合规风险管理，加强反洗钱监管。第三要加强法律和社会风险管理，遵守当地法律法规，履行社会责任。最后政府出资设立的对外投融资基金要明确责任，防范化解潜在债务风险。
三、律师解读
《意见》在强调市场主导作用、优化融资渠道、提高资金使用效率等方面均提出了有针对性的、切合当前实际的措施。
首先《意见》既强调了市场的调解作用，也强调政府的指导作用。一方面市场化运作能保证投融资的可持续性。但另一方面市场有时也会盲目跟风，产生资金扎堆、同质竞争现象。通过政府协调和引导，包括发布行业指引、国别指引、风险评估报告，事前事中事后监管等等可以减少这些问题的发生。
其次，在融资渠道上，由于没有任何一种融资渠道可以完全满足企业对外投资的资金需求，《意见》提出了多元化的融资渠道。例如政策性金融存在资金效率和增加财政负担的问题，商业性金融又往往不能提供长期的资金支持。相比较而言开发性金融能够在服务国家战略的同时保本微利从而可持续地发展。如丝路基金就是为服务“一带一路”建设而成立的中长期开发投资基金。丝路基金提供的中长期资金就能够改善现有投资机制的不足，为“一带一路”建设的投资提供长期较为稳定的资金保障。但是开发性金融也不能完全满足对外投资中巨大的、多样的资本需求，因此还要积极拓展社会资本和国际资本。
据亚洲开发银行(ADB)测算，从当前到2030年，亚洲基建投资需求将高达26万亿美元，平均每年2.5万亿美元；据香港金融管理局测算，“一带一路”沿线关于基础设施建设的资金需求，估计每年高达0.8至1万亿美元。然而，根据商务部数据，2016年我国对“一带一路”沿线的全部投资约为145.3亿美元。因此,我国资金能够满足的部分与上述投融资需求相比非常有限，如果能够与国际金融组织合作，将能够更好的满足东道国建设需求，为企业的对外投资提供更充足的资金保障。
《意见》还提出不得以信贷资金等方式违规出资、地方各级政府不得以财政性资金在境外出资设立对外投融资基金。这些要求旨在加强对地方财政性资金使用投向的引导，提升各类资本参与对外投融资基金的规范化程度。
在优化募资渠道的前提下，《意见》也强调了资金使用效率的问题。首先提出对外投融资基金要创新业务模式，采取灵活多样的运作模式为境外项目融资，包括可以开展股权融资、债务融资、跨境担保等多项业务，基金间以及基金与其他机构和企业进行合作等方式开展业务。结合不同业务的特点，可以为项目提供更有针对性的、更加契合项目特点融资方案。同时通过开展合作能够增强基金的风险承担能力，提升风险防范能力。
其次我国现在的对外投资应当是有重点、有倾向性的。如有利于“一带一路”建设的，有利于国家产能输出的，能够提升我国研发能力和促进国内产业提质升级的项目，对外投融资基金应当优先为其提供融资服务。同时也规定了限制和禁止性的投资方向，有效衔接了发改委等四部门2017年74号文《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》提出的“鼓励发展+负面清单”的管理模式，有利于引导和规范对外投融资基金业务发展方向，合理防范和应对境外投融资风险。
继发改委于2017年12月26号发布《企业境外投资管理办法》（简称11号令），商务部等七部门于2018年1月18日发布《对外投资备案（核准）报告暂行办法》（简称《暂行办法》），《意见》是发改委等六部门近期发布的对外投资领域的又一份部门规范性。11号令是企业设立、开展境外投资的规定，《暂行办法》针对和加强对外投资备案（核准）报告管理工作，建立健全部门间信息统一归集和共享机制所做出的规定，现在又通过《意见》围绕对外投融资基金行业进行行业指导和规范。可以预见，随着我国对外投资的扩大和深入，政府对境外投资相关领域的管理也会越来越全面和规范，并且会针对某些重要、敏感行业出台行业对外投资的管理或指引规范，相关行业机构和从业人员需要及时关注。
参考资料：
1. 中国金融40人论坛，《径山报告——分报告七<构建中国对外投融资框架>》，2017年9月23日;
2. 国家发展改革委有关负责人就《关于引导对外投融资基金健康发展的意见》答记者问，2018年4月13日。