“严监管”态势下对《首次公开发行股票并上市辅导监管规定》的适用分析

2021年4月30日，证监会发布《首次公开发行股票并上市辅导监管规定》（征求意见稿）（以下简称“《辅导监管规定》”），对各地上市辅导要求进行了统一规定，将“严监管”前移，从源头提高上市公司质量。
一、《辅导监管规定》主要内容
《辅导监管规定》共28条，对辅导目的、辅导验收内容、辅导验收方式、辅导验收程序、加强科技监管等内容进行了规定。主要内容如下：


注：本文仅根据证监会目前发布的《辅导监管规定》征求意见稿进行分析，具体政策以监管部门最后公布的正式文件为准。
上市辅导工作对提升拟上市企业规范化水平，促进拟上市公司董事、监事、高级管理人员、持有5%以上股份的股东和实际控制人（或其法定代表人）掌握发行上市、规范运作、信息披露等方面的法律法规和要求，明晰自身责任和义务等具有重要作用。2001年证监会颁布了《辅导办法》，对辅导内容和实施方案等进行了较为详细的规定，该文件于2008年被废止后，保荐机构及证券服务机构主要在《证券发行上市保荐业务管理办法》指导下，根据各地证监局辅导监管要求对企业开展具体的上市辅导工作。由于各地证监局对于辅导验收流程的要求和提交文件规定并不统一，因此增加了中介机构在协助处于不同行政区域的企业申请辅导验收过程中的难度，不利于提高辅导验收的质量和效率。
未来《辅导监管规定》定稿后颁布实施，实现规则适用的统一、协调，有助于辅导机构、辅导对象等各方主体依法有序开展企业上市辅导工作。
二、《辅导监管规定》征求意见稿的适用分析
（一）上市辅导工作的内容和实施方案
根据《辅导监管规定》第16条规定，“辅导机构辅导计划和实施方案的执行情况”是重要的辅导验收内容之一。除《辅导监管规定》第3条规定的辅导目的外，目前未对辅导机构制定辅导计划和实施方案需包括的内容和范围进行明确。
1、《辅导办法》的规定
根据《辅导办法》（已废止）对辅导内容和实施计划主要规定如下：

自《辅导办法》失效后，部分证监局通过规定辅导验收申请材料清单、辅导工作核对表等，对辅导机构应开展的辅导工作内容进行规定。实践中辅导机构主要根据各地证监局要求并参照上述《辅导办法》规定制定具体的辅导内容和实施计划。
例如《江苏证监局首次公开发行股票并上市辅导备案与验收办事指南》规定“集中授课时间应当不少于20个小时，集中授课次数应当不少于6次”，所附《公司治理专项活动核查工作底稿目录及内容要求》对辅导机构工作开展提出较为具体的要求；《河南证监局关于改进上市辅导监管工作的通知》所附《辅导工作调查表》要求辅导机构对辅导对象外部无违法违规证明是否全部取得等事项进行核查；《北京证监局拟上市公司辅导工作监管指引（试行）》要求辅导机构督促辅导对象对照《加强拟上市公司治理专项活动自查事项》逐项自查、说明情况；《广东证监局拟上市辅导监管工作程序（2020年修订）》所附《广东证监局辅导机构辅导工作履职提示书》规定“辅导机构将组织相关人员集中培训，培训时间不将少于15课时，培训次数不将少于3次”，且要求辅导机构报送《广东辖区辅导机构辅导、尽职调查工作核对表》，对辅导对象各项情况进行逐项核查填写。
2、辅导计划和实施方案需根据《辅导监管规定》规定的辅导目的和验收要求进行调整
在《辅导监管规定》实施后，辅导机构制定具体的辅导内容和实施计划时，应当进一步根据验收目的和验收内容规定，重点对拟上市公司的治理结构、会计基础工作、内部控制制度等内容进行深入核查和严格规范，引导辅导对象树立参与资本市场必备意识，并督促辅导对象及相关人员知悉和掌握相关法律法规和规则、责任义务及法律后果。同时辅导机构还需引导辅导对象充分了解多层次资本市场各板块的特点和属性，掌握拟上市板块的定位和相关监管要求情况。这是《辅导监管规定》新增要求，有助于辅导对象在选择上市板块时以及上市后根据上市板块定位和特点制订企业发展战略和规划，严格按照各板块监管要求进行规范运营的同时，结合板块特性积极发挥企业自身优势。
（二）具体辅导工作的开展和实施
根据目前实践，辅导机构主要通过组织自学、进行集中授课与考试、现场查看与个人访谈、问题诊断与专业咨询、中介机构协调会、经验交流会、案例分析等方式开展辅导工作。根据《辅导监管规定》规定的验收方式和目前趋于严格的监管态势，辅导机构在开展辅导工作中必须严格落实辅导计划和实施方案中规定的内容，并不断加强细节管理、提高辅导质量，建立完整齐备的辅导工作底稿。
以规范拟上市公司治理结构为例，辅导机构在督促上市公司设置合理的公司治理机构、制定相关制度文件、核查董监高的任职资格及任免情况、审查三会的召集召开合规性及会议文件完备性等的基础上，需要深入拟上市公司的日常运作，重点对公司内部机构的规范运行情况进行核查。2020年2月，广东监管局发布《关于辖区拟上市公司辅导工作有关问题的通报》（广东证监发〔2020〕15号）指出辅导实际效果方面存在“重要关联交易未提前审议，关联股东、董事未主动回避表决，董事、高管的任免与薪酬事项未经审议”、“监事少有列席董事会会议，基本未发挥监督检查职责”、“部分拟上市公司内部审计部门无专职人员，没有形成工作成果”等问题。因此，中介机构需严格落实责任，提升拟上市公司规范运作水平。如辅导机构在规范公司治理结构过程中发现存在问题的，还应对问题发现及具体规范过程和结果进行详细记录并建立完备的工作底稿，包括存在问题及原因、整改措施、时间计划、责任人及整改结果等，如有必要还应由证券服务机构出具专项意见。
此外，《辅导监管规定》明确辅导机构应引导辅导对象树立参与资本市场必备的敬畏市场、诚实守信、严格自律、遵守法制、回报社会意识情况等。辅导机构及证券服务机构在提供培训资料、与相关人员进行访谈交流、组织辅导对象及其人员进行自学或设置培训课程时，须强化对拟上市公司诚信意识、自律意识、法律意识的培育与提升，加强违法违规警示教育，督促辅导对象及相关人员充分知悉和掌握相关法律法规和规则、责任义务及法律后果。
（三）辅导验收的具体标准
根据《辅导监管规定》第三条规定，辅导验收是对辅导机构辅导工作的开展情况及成效作出评价，不对辅导对象是否符合发行上市条件作实质性判断。同时《辅导监管规定》第十九条第（二）款规定，如辅导机构未督促辅导对象形成良好的公司治理结构、规范的会计基础工作、有效的内部控制制度，则派出机构应当要求辅导机构予以规范。且《辅导监管规定》第二十一条第二款规定，经规范后，派出机构认为辅导机构工作仍存在问题的，应将相关问题移送发行上市审核机构，在后续审核中重点关注。
笔者认为，证券监管机构在对辅导机构辅导工作的开展情况及成效作出评价的过程中，主要是对辅导机构及证券服务机构的辅导工作是否充分进行核查，但在进行效果评估时或多或少会对拟上市公司是否形成了良好的公司治理结构、规范的会计基础工作、有效的内部控制制度进行判断。且经规范后如派出机构仍认为辅导对象在前述公司治理结构等方面存在问题的，还会将相关问题移送发行上市审核机构进行重点关注。如果未来证监局以辅导验收的形式进行实质上的“审核前置”，对申请辅导验收的企业是否符合发行条件进行实质性审核，则与辅导验收程序设置的初衷并不完全相符。
目前相关规定尚未对辅导验收应满足的具体标准进行明确，对在实践中如何落实“辅导验收不是企业上市的审核程序”的理念，如何把握辅导工作成效判断与上市条件实质性判断之间的尺度，各地证监局目前存在较大自由裁量空间，不同证监局把握尺度的差异可能导致企业在辅导验收过程中须达到的标准大相径庭，辅导机构及证券服务机构开展辅导工作时因标准不明确可能导致执行具有较大不确定性。未来各地证监局制定实施细则或实践中对辅导工作进行指导验收时，建议对辅导验收的具体标准予以进一步明确。
（四）辅导对象的范围
按照《辅导监管规定》规定，辅导对象为对拟申请首次公开发行股票并上市的公司。2021年2月和3月期间，证监会和上交所、深交所分别发布了股转系统挂牌公司转板上市相关规定，挂牌公司转板上市属于股票交易场所的变更，不涉及股票公开发行，且该等公司在进入精选层时已经履行了辅导验收程序，因此按照规定理解该等股转系统挂牌公司转板上市应无需再次履行辅导验收程序。
但根据《辅导监管规定》规定，辅导对象在验收工作完成函有效期内变更拟上市板块的，辅导机构需要对更换板块进行差异化辅导后重新提交辅导验收申请材料。鉴于A股上市公司所适用的监管法规与精选层存在一定差异，为免各方对挂牌公司转板上市是否属于《辅导监管规定》第二十六条所述“中国证监会认为有必要进行辅导工作”的范畴，是否需要再次履行辅导验收程序存在不同理解或担忧，后续监管机构就上市辅导或转板发布新的规定或细则时，建议对此进一步予以明确。
（五）辅导验收后的持续监管
在辅导验收后的持续监管方面，根据《辅导监管规定》第二十三条规定，辅导对象提交首次公开发行股票并上市申请前，在验收工作完成函有效期内，辅导对象、辅导机构发生可能影响辅导验收结论情况的，应当及时向派出机构报告。笔者认为，前述规定并未对可能影响辅导验收结论情况的事项进行明确，且未明确报告后派出机构、辅导机构及辅导对象等应采取的后续措施。对于辅导对象和辅导机构而言，如由其自行判断需要向派出机构报告的事项，在赋予其自主空间的同时也加重了核查判断责任。同时，上述规定不尽详细可能出现两个极端的情况：一是辅导对象和辅导机构出于免责考虑，可能会选择“问题上交”，即“事无巨细皆上报”，这会增加派出机构的审核工作量；二是辅导对象和辅导机构为了保住申报的时间窗口或者迫于投资人等外部压力急于申报，明知有应当上报的情况而不向派出机构进行申报，将问题带到交易所或者证监会审核阶段去花时间对问题进行消化，从而规避辅导验收后的持续监管。
综上，强化上市辅导监管是稳步推进注册制改革的重要环节之一，《辅导监管规定》对各证监局的辅导验收工作的内容、方式进行了统一，有利于中介机构辅导工作的开展和辅导质量的提升。目前《辅导监管规定》对于辅导工作的具体内容和方式、验收标准等尚未进行明确规定，相信随着相关制度的完善和实践工作的成熟，我们很快能知晓答案。对于中介机构而言，在这资本市场全面深化改革的关键时刻，面对趋于严格的监管态势，唯有保持勤勉尽责，诚实守信，不断提升中介机构服务质量和效率，才能以不变应万变。