破产程序中“府院联动”机制探析

前言
近年来，房地产企业因资不抵债而申请破产的案件逐渐增多，在当下破产法律制度尚不健全的情况下，“府院联动”机制作为《企业破产法》的配套机制和支持制度，有着深刻的社会现实基础，对破产案件的推动显得非常必要且作用巨大。
一、什么是破产程序中的“府院联动”机制？
顾名思义，“府”是指政府，“院”是指法院，“府院联动”机制是指在企业破产（含和解、重整、清算）程序中，由政府主导管控维稳风险、协调破产企业涉及的有关行政事务，由法院主导司法程序推进的破产案件一体化处理模式，是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。企业的破产最直接的后果就是对企业财产进行清算、偿还债务、分配财产，此外，企业的破产还会涉及职工安置、工商部门注销等，而这些问题已经超越了法院的司法裁判权力，需要政府出面进行大量的社会协调工作，通俗地讲就是“该法院做的法院做，该政府做的政府做”。在破产法语境中，“府院联动”机制的核心含义是，在司法权为主导的前提下，政府也要承担一定的职责和功能来配合解决破产衍生问题。
二、府院联动的现实必要
目前，在破产重整的过程中，府院联动机制的运行都是通过法院、政府及行政机关各部门签订一揽子文件的方式进行，在实践中常常表现为法院联合税务机关、公安、金融监管等机关部门，共同成立工作小组，建立一套完善的府院联动机制，推进破产程序的进行。从机制形式上看，各地府院联动机制以联席会议为典型模式，在实践中以联席会议为载体来传达政府和法院在破产事务工作中需要协调的事务和需要解决的具体问题。但这种运行方式对各机构事务推进的综合协调程度有极大要求，存在受制于复杂的流程操作及工作环节的可能。虽然“府院联动”机制目前尚不成熟，但在破产案件的办理中仍发挥着重大作用。其价值主要体现在如下三方面：
（一）预防维稳风险
早在 2008 年，面对全球金融海啸，最高人民法院就发布文件，要求人民法院审理企业破产案件时，与地方政府配合，建立预警机制、联动机制。以破产房企的烂尾楼为例，工地一旦停工，复工将会极其困难，房地产项目除了面临庞大的资金链断裂这一困境，工程交接过程中还需耗费大量时间成本，新的施工队进驻后需要对先前的工程进度进行评估和结算，普通购房者缴纳首付承担月供的同时，房子一旦烂尾将会在相当长的时间内无法取得房产。加之我国目前破产重整案件清偿率不高的现状，大量购房者仍会秉持传统的“有事找政府”理念，最终出现民众上访、集会等事件。因此由政府出面联合法院及时披露企业情况和案件进展，对于疏导债权人情绪、防止恶性事件发生很有必要。
（二）支持程序推进
在优化营商环境这一背景下，企业的成立多与政府的政策扶持有关，有些企业可能是因为本地政府的招商引资，或优厚的政策最终选择落户本地。企业经营期间更是会涉及与政府各部门协调交往，企业如进入破产，与政府相关的如招商政策、项目审批、土地出让等问题，客观上就须由政府参与解决。以《企业破产法》第二十五条规定的管理人职务为例，核查破产企业财产是破产程序中绝对重要的环节，企业资产需要与政府相关的登记部门配合才能彻底查清，管理人的核查工作也就不可避免的需要政府各部门的配合及协助。但在实际办案过程中，政府部门的办事方式与破产案件的办案方式的差异，普遍影响着破产案件的办理进度。在这种背景下，更需要“府院联动”机制发挥至关重要的协调作用，使破产案件快速有效推进。
（三）保护公共利益
破产法的功能在于“一揽子”解决债务，在这个过程中常常会解决群体性问题，这本身带有一定的公共性，而政府本身就具有很强的公共服务性，在这个视角下，行政权与破产法具有深层次的契合点。行政权通过府院联动机制参与破产案件的办理，可以利用其行政权的优势更好地保护公共利益，最大化实现破产法的价值。
三、“府院联动”在破产案件实质推进中存在的困境
作为司法实践“倒逼”的产物，目前各地的府院联动机制多是通过一些法律效力层级较低的规范性文件规制。在对这些文件进行比较分析后发现，关于“府院联动”机制并没有对统一的机构设置、议程内容与时限要求等问题作出规定，各地在实施过程中也存在事权不足、覆盖面窄、协调成本高等问题。就府院联动实质推进破产处置进程而言，主要受以下四方面因素制约：第一，涉及部门利益冲突多，实践中难推进。破产法司法实践过程中涉及复杂的利益集团博弈。府院联动机制涉及职能部门广、政策难度大，在实际推行中经常因某一环节协调不畅而影响破产工作进展。第二，文件指引不明确，操作性不足，难以具体执行与落实。这主要是具体政策不明晰或上下级政策存在冲突导致基层无法操作。以破产税务工作为例，破产处置实务中，税务机关因政策不明，无法可依、无先例可循或无明晰的操作指引而不敢擅自处理，故而拒绝或暂缓配合管理人开展破产税务工作。第三，现阶段府院联动机制中的沟通协调，更多的是针对破产处置中突发矛盾的应急协调解决，针对突发矛盾的防范措施较少。第四，由于破产事务大多为各行政部门原有工作之外的衍生性工作，而具体执行行政事务的基层工作人员对破产处置工作不够专业，从而导致即使有具体的操作指引，破产管理人常常也需要再请法院出面，与政府部门展开多环节多层面的沟通，由此大大延缓了破产工作的进展。
此外，管理人作为破产程序中依法接管破产企业财产、管理破产事务的专门机构。在破产市场化导向下，管理人需承担解决破产衍生问题的协调工作，管理人的角色定位使其应该在破产程序处理中发挥联结法院与政府工作的作用。但现有的府院联动机制多是规定政府与法院两个主体之间的联动，往往忽略了管理人独立的法律地位。不仅如此，由于社会上对管理人的身份地位认同不够，甚至政府部门对管理人的职责权限也缺乏了解，导致管理人在依法履行接管、调查、管理、处分破产企业财产等职责时，得不到相关部门的支持与配合。在破产处置实践中发现破产相关法律漏洞、法律冲突问题的通常是管理人，在管理人发现问题后，再经由府院来协调解决，但目前相关文件对管理人往往只字未提，使得其履职保障不足，参与度被动降低。
四、“府院联动”机制的完善
“府院联动”顺应了风险社会下法律治理的未来趋势，为现代破产法所追求的增进公益的社会价值提供了重要的接口，激发了各方主体达成推进社会整体福利的共识，提升了法院处置破产事件中特殊事项的质效。但司法实践中出现的“府院联动”仍不可避免地带有朴素性的不足，个别内容甚至突破了法治的边界，因此，要建立全面、合法、合理的府院联动机制：
首先，需要明晰行政与司法的边界，防止行政权越界而重回“政策性”破产的旧路。将府院联动的成功经验进行总结提炼，将相关机构和成熟的做法制度化，将府院联动落到实处；其次，应明确管理人在破产程序中的中心地位，管理人是破产案件最核心的主体，将管理人依法履行职务作为破产案件法治化、市场化的具体体现。要赋予管理人请求设立“府院联动”机制的权利，赋予其召开联席会议的权利，即管理人在履职过程中需要政府相关部门支持或者发生重大情况时，能够自主地利用“府院联动”机制排除履职障碍；最后，强化府院联动机制运行监督，监督是保障机制有效运行的关键，如出现“府院联动”机制内的相关人员推诿失职的情况，是否应赋予管理人以监督权，设置问责机制，保障“府院联动”机制发挥应有的协调功能。
任何政策措施都必须在监督之下运行，府院联动机制的成员单位或拥有司法权，或拥有行政权，既然是权力就必须在监督下行使，只有科学合理的监督机制和惩戒措施能够为府院联动机制的运行提供良好的保障。
结语
建立府院联动机制是我国现行破产法及权力运行体制下创造性的制度性成果，是行政权适度介入破产审判的一种 方式，尽管现下其机制建设仍不完善，但值得肯定的是，在推进我国企业的破产重组过程中，府院联动机制是必要的，它对于优化法治环境、优化营商环境、促进结构性改革发挥着重大的作用。