生态环保合规

导读：在“双碳目标”的加持下，光伏、风电等已从单纯的能源替换项目战术突进，演化为具有根本性和全局性的纵深战略突破，是故宜称“绿色能源项目”予以明示。
而从生态环保法律服务的角度看，绿色能源项目合规既是相对成熟的市场化法律服务产品，也是律师行业贴近新时期高质量发展主线生发业务创新的沃土。兹以项目类别作为纬线，以项目建设流程作为经线，纵横交错、条块结合地析出重要节点，佐以项目自建与投资并购合规管理实务要领，提出具有较强针对性的绿色能源项目合规管理系列指引，供绿色能源企业、投资机构和法律服务界同仁参考。冀在具体项目中形成合规共识，落实合规措施，防范合规风险，并以个体项目的高质量持续积累，裨益于我国绿色能源发展的大局和“碳达峰碳中和”的宏伟目标。
此前本专题系列文章关注的是绿色能源项目的特殊性，包括类别特殊性、事项特殊性与主体特殊性等，亦可形象地谓为纬线角度的横向研究；而自本篇起的研讨将从项目的普遍性出发，从经线角度对绿色能源项目前期、建设期、运营维护期、退役期间所涉及的合规管理规范与合规要点进行梳理。
电网是电力系统的核心，是能源转换利用、输送配置、供需对接的枢纽平台。“双碳”目标牵引下绿色能源的大规模、大范围利用往往以电力的形式汇集到电网中，对传统电网的调度运行提出了强烈的挑战。而风电、光伏发电装机并网及“源荷网”新型储能持续参与的趋势不可逆转，绿色能源在电网中所占比例只会越来越高，各级电网企业需要在观念、机制、体制以及电网物理基础等方面作出重大变革，这殊非易事。
绿色能源项目唯有将发电设施接入电网并顺利出售电力、回收售电及相关收益，才能实现项目投资目的。因此项目业主必须努力跨越电网接入这个关键的隘口。
一、主体责任与性质分析
1．电网接入承办主体责任。早年间“三北地区”大规模弃风、弃光1，主要归因于绿色能源资源与电力负荷中心的逆向分布，解决的手段主要是“通道”建设，国家电网在“十四五”期间为服务好沙漠、戈壁、荒漠大型风电光伏基地建设，力争2025年公司经营区跨省跨区输送电量中，清洁能源电量占比达到50%以上2。然而我国长距离“点对点”、“点对网”的特高压输电也呈现出一定的僵直性，与电源就近入网后以网对网外送的理想模式并不完全吻合，“沙戈荒大基地项目”的电网接入问题仍然存而未决3；此外随着全国范围内“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”和整县屋顶分布式光伏开发，分布式绿色能源项目在市场上的表现日益突出，对应承接电网接入的各地方电网企业亦受到高度关注。
2．电网接入的特性。电网接入问题基于电网的自然垄断而产生，在性质上迥异于行政管理下的合规义务。但是电网接入作为项目建设的关键一环，其对绿色能源项目本身具有颠覆性的意义。而且我国电网自成体系，电网企业在管理模式等方面与行政机关基本类同，政府投资与能源主管部门难以对其作出具象化的接网义务；而其所提出的原则性要求，在现实权力与利益博弈中往往异化为电网企业对绿色能源项目业主的“类行政管理权利”。换到项目业主的角度来看，则项目所在的电网企业成为绿色能源项目接入电网的“类行政管理者”，项目业主必须慎重对待，一方面项目业主要摸清国家对于电网企业授权性与规范性要求，并掌握主管部门对于项目业主的实质性约束，另一方面还要熟悉当地电网企业对于电网接入的程序性安排。
二、主管部门对电网企业的要求
（一）宏观性要求
除去《中华人民共和国可再生能源法(2009修正)》第十四条对于全额保障性收购制度的理想之外，投资与能源主管部门从现实角度出发，对电网企业同步提出了绿色能源电力接网的要求与保障。
1．《电力辅助服务管理办法》和《电力并网运行管理规定》。国家能源局于2021年12月21日印发施行，其明确将新型储能纳入并网主体4管理，为新型储能项目接入电网提供了直接的规范依据。而由国家能源局修订后于同日发布的《电力并网运行管理规定》（国能发监管规〔2021〕60号），则是对相关主体在电网接入以后的日常运行管理作出的法律与技术安排，其对于分布式电源接入电网的要求上，继续延续2019年发布的《分布式电源接入电网承载力评估导则》（DL/T 2041-2019）所制定的分布式电源接网评估流程。
2．《“十四五”现代能源体系规划》。国家发展和改革委员会、国家能源局于2022年1月29日发布，其明确提出，加快配电网改造升级，推动智能配电网、主动配电网建设，提高配电网接纳新能源和多元化负荷的承载力和灵活性，促进新能源优先就地就近开发利用。
3．《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》。国家发展和改革委员会、国家能源局发布于2022年1月30日发布，其提出“……大力推进高比例容纳分布式新能源电力的智能配电网建设，鼓励建设源网荷储一体化、多能互补的智慧能源系统和微电网”。
4．《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》。2022年5月14日国务院办公厅转发国家发展改革委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），《实施方案》明确了在提高电力系统调节能力、提高配电网接纳能力等方面的具体举措。（1）要充分发挥电网企业在构建新型电力系统中的平台和枢纽作用，提升跨区域资源优化配置能力，发挥大电网协同互济的作用，提升电力系统接入和消纳新能源的能力；（2）要科学推进新能源电力跨省跨区输送通道建设，稳步推广柔性直流输电等新技术，加强送受端电网协同调峰运行；（3）要推动电网之间柔性可控互联，加强分层分区电网间协同互济能力；（4）要加快配电网改造升级，推动智能配电网、智能微电网建设，提高配电网接纳新能源和多元化负荷的承载力和灵活性，……要分省制定合理利用率目标……科学合理提升分布式新能源接入比例。
5．《分布式光伏接入电网承载力及提升措施评估试点实施方案》。2023年6月1日国家能源局综合司以国能综通新能〔2023〕74号发布《分布式光伏接入电网承载力及提升措施评估试点实施方案》，明确要求国家能源局各派出机构会同地方能源主管部门做好分布式光伏接入电网条件的监管工作。
（二）具体性要求
绿色能源的大规模接入，将使得传统的无源配电网成为有源配电网，传统的“源随荷动”转变为“源荷互动”。所以在接纳绿色能源电力入网事项上，电网企业既有外在客观条件的制约因素，也有内在主观意愿的彷徨思量；既要满足法定义务与行政安排的落实，又要对标企业经营目标与现实成本利益衡量；在业务实践中，电网企业既有公共服务的倾情付出，也有独家垄断的天然傲慢。为此，国家主管部门提出了必要的针对性规制内容。
1．大基地项目。除了要求电网企业建设省跨区输电通道“联网”、特高压线路之外，《实施方案》特别提出，在沙漠、戈壁、荒漠地区的大型新能源基地，光热发电可作为调峰电源与风电、光伏打捆，探索通过规模化的储热发电代替火电和电储能，实现支撑高比例新能源的外送，因此鼓励西部等光照条件好的地区使用太阳能热发电作为调峰电源。也等于是从侧面为电网企业接入太阳能热发电，提出了针对性的要求。
2．集中式光伏电站项目。早在2013年国家能源局就在《光伏电站项目管理暂行办法》中以专章（第五章）规范了“电网接入管理”问题。而2022年11月30日修订后的《光伏电站开发建设管理办法》要求电网企业：（1）提高电力系统接纳光伏发电的能力（第十六条）；（2）按照积极服务、简捷高效的原则，建立和完善光伏电站项目接网审核和服务程序，及时审核接入系统设计方案报告（第十七条）；（3）对500千伏以下的光伏电站配套电力送出工程经项目进行会同审核并纳入所在地电力规划；（4）衔接好网源建设进度，确保配套电力送出工程与光伏电站项目建设的进度相匹配，满足相应并网条件后“能并尽并”；（5）应及时掌握情况并按月报送光伏电站并网后的相关信息。
3．分布式光伏项目。2023年6月1日《分布式光伏接入电网承载力及提升措施评估试点实施方案》，提出电网企业应以“公平开放、应接尽接”原则为分布式光伏项目提供接网服务。电网企业对于不存在接网消纳困难的县（市），应按照现有政策规定做好本年度分布式光伏接网工作，不得以变电容量不足、接网存在问题等理由拒绝符合条件的分布式光伏备案、接网，或设置其他前置条件。
大规模分布式项目（如整县屋顶光伏）的接入，亦适用上述精神。
4．新型储能项目。国家能源局于2021年9月24日发布《新型储能项目管理规范（暂行）》，对电网企业接入提出了具体的要求：（1）电网企业应公平无歧视为新型储能项目提供电网接入服务；（2）电网企业应按照积极服务、简捷高效的原则，建立和完善新型储能项目接网程序，向已经备案的新型储能项目提供接网服务。
三、对项目主业的要求
（一）主管部门的粗线条规制
以集中式光伏为例，国家能源局对于项目业主亦提出了电网接入的具体要求，体现在《光伏电站开发建设管理办法》第五章中。
1．提早开展接入电网系统设计。原则上应在项目本体可行性研究阶段开展，进行光伏电站项目接入系统设计工作。
2．及时提交接入系统设计方案报告。项目业主应在纳入年度开发建设方案后20个工作日内向电网企业提交接入系统设计方案报告。
3．积极建设项目场址内送出工程。项目业主应当确保光伏电站配套电力送出工程包括集电线路和升压站（开关站）等与光伏电站建设相协调，从而在项目建成之时即已充分满足接网的硬件条件。
4．配合建设项目场址外送出工程。场外配套电力送出工程原则上应由电网企业负责投资建设，但是在出现电网企业建设确有困难或规划建设时序不匹配的情景下，项目业主可以批准后独家或联合多家企业进行建设，从而扫清电网接入的物理障碍。对于业主自建的场外配套电力送出工程，经与电网企业协商一致后可由电网企业依法依规进行回购。
5．确保符合技术标准规范。应确保应符合国家有关光伏电站接入电网的技术标准规范等有关要求，科学合理确定容配比，交流侧容量不得大于备案容量或年度开发建设方案确定的规模。
6．严格开展涉网设备管理。项目业主应当委托国家认可的检测认证机构，对于所使用的涉网设备进行检测认证，确保能够符合国家相关标准和电网企业的具体要求。此外，项目业主还应当认真做好涉网设备管理，不得擅自停运和调整参数。
（二）电网企业的接入流程要求
电网企业的要求，各地并无定规，需要项目业主自行查询。但通常的流程要求则包括以下诸项。
1．电网规划与绿色能源年度开发建设方案。通常情况省级电网企业会深度参与省级能源主管部门制定的区域内绿色能源发展规划，同时也会对年度开发建设方案保有相当的发言权。所以，项目业主须提前吃透地方电力和电网规划，融洽地契入年度开发建设方案。电网企业的相关手续审查，其实也只是为了确认项目电网接入申请符合该前置性条件。
2．接入系统设计。通常是委托当地的电力设计院进行接入系统设计，因为相对而言其专业方向和专业水准更能够使接入系统工程设计需要达到电网企业的具体要求。需要注意的是，在正规的接入系统工程方案中，通常需要提出数种可行的并网方案，并进行技术性和经济的综合比较评选，并最终得出优选方案。
3．接入方案评审。目前在实践中，项目业主完成接入系统设计报告并提交给电网企业后，电网企业原则上应尽快出具接入系统评审意见，而对不具备接入条件的项目应当充分说明原因。
4．接入电网初审意见。项目业主持系统评审通过意见及相关的材料，向地方电网企业申请项目接入初审意见，地方电网企业应及时出具。
5．接入电网批复意见。项目业主往往还需要从省级电网公司处取得接入正式的接入电网批复意见。
6．并网工程建设。项目业主负责协助电网企业开展送出工程可研设计，共同推动送出工程与光伏发电项目同步建设、同步投运。
7．工程验收与并网。在进行相应的检验、测试、验收后，实现项目与电网的物理接入。
实践中，各地对于各类不同的绿色能源项目有区别性的优待措施，如对分布式光伏发电项目的接入，电网企业往往采取简化流程办理的优待。
综上所述，项目业主在办理电网接入过程中，除了应符合国家主管部门规定的必要条件之外，还要满足项目所在电网企业所要求的充分条件。
[1] 国务院官网：《力争到2020年基本解决弃水、弃风、弃光的问题》，https://www.gov.cn/xinwen/2019-07/04/content_5405844.htm，最后访问日期：2023年12月2日。
[2] 人民日报网：《国家电网加快构建新型电力系统——让更多绿电供得上用得好（深度观察）》，http://finance.people.com.cn/n1/2023/0419/c1004-32667659.html，最后访问日期2023年12月2日。
[3] 国际能源网：《弃风限电卷土重来！西北、东北、华北三地成重灾区！》，https://www.in-en.com/article/html/energy-2295112.shtml，最后访问日期：2023年12月10日。
[4] 并网主体包括：火电、水电、核电、风电、光伏发电、光热发电、抽水蓄能、自备电厂等发电侧主体。详见《电力辅助服务管理办法》第二条。