存在质量问题的建设工程已经竣工验收后发包人的请求权

根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第七百九十九条、《中华人民共和国建筑法（2019修正）》（以下简称《建筑法》）第六十一条的规定，建设工程不符合施工图纸及说明书、国家施工验收规范和质量检验标准不能竣工验收合格。在此情况下，发包人可以根据《民法典》第八百零一条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号，以下简称《建工司法解释》）第十二条的规定，要求承包人对存在工程质量问题的工程进行修理、返工、改建，承包人若予拒绝，发包人则有权减少支付对应工程款。
但在现实中可能发生，建设工程虽然存在包括质量缺陷和质量瑕疵的工程质量问题，[1]发包人也已经发现了相关工程质量问题，但由于发包人疏忽、代建单位不实验收等原因，在承包人尚未修复、返工、改建的情况下，仍完成了对建设工程的竣工验收的情况。发包人再以建设工程存在工程质量问题要求承包人对建设工程进行修复、返工、改建，但承包人的施工班组已经从本项工程中退场，相关人员、设备可能已经投入到其他工程项目中，承包人可能在主观上不愿或者客观上无法施工而予拒绝；发包人主张扣除部分工程款，则承包人可能以建设工程已经竣工验收为由，不同意扣款要求。在此情形下，发包人面对建设工程存在工程质量问题和建设工程已经竣工验收的事实，该如何维护发包人权益，本文旨在解决该问题。
一、发包人难以要求承包人承担工程质量责任
在发包人坚持要求承包人就竣工验收前已经出现的工程质量问题进行修复或者在工程款中扣除相应款项，而承包人认为其已不应承担相应责任的僵局之下，承包人可能起诉要求发包人支付工程款，发包人提出案涉工程存在工程质量问题而拒绝支付工程款的抗辩或者要求承包人承担工程质量责任的反诉；发包人也可能起诉要求承包人根据《民法典》第八百零一条的规定对案涉工程进行修复、返工、改建，对此承包人则可能提出案涉工程已经竣工验收、其已经履行了建设工程施工合同主要合同义务——交付工程质量合格的工程的抗辩。
对于此种情况，在个别案例中法院认为，竣工验收合格的证明及其他任何书面证明不应与存在工程质量问题的客观事实形成有效对抗，在仅保修无法救济的情况下，依据公平原则，承包人应当承担赔偿责任。[2]但司法实践的主流观点还是认为，建设工程只要经过竣工验收，除地基基础工程和主体结构工程外，建设工程存在质量问题不再作为发包人主张欠付工程款合法性的合理事由。如最高人民法院在（2022）最高法民终63号民事判决中认为，案涉工程已经通过了竣工验收，就应推定案涉工程并非不合格工程。[3]最高人民法院在（2021）最高法民终643号判决中也以工程已经竣工验收为由，不支持发包人提出的工程质量鉴定申请。[4]也有法院认为，《建工司法解释》第十四条规定“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持”，举轻以明重，建设工程已经竣工验收再主张工程质量问题（除地基基础工程和主体结构质量外）也不应予以支持。[5]因此，对于竣工验收前已经发现的工程质量问题，除地基基础工程和主体结构质量外，难以在工程款结算等问题中，要求发包人承担质量责任，要求承包人对工程质量问题进行修复、返工、改建或者要求从工程结算款中扣除相应工程款。
二、发包人有权要求承包人仍就工程质量问题承担保修责任
在建设工程已经竣工验收的前提下，发包人主张承包人承担工程施工中出现的或者工程验收不合格产生的质量责任难以得到法院支持，那么，发包人是否可以转而要求承包人就竣工验收前已发现的工程质量问题承担保修责任呢？换言之，《建工司法解释》第十四条中规定的“以使用部分质量不合格约定为由主张权利”之“权利”是否包含保修请求权？
有观点认为，《建工司法解释》第十四条对质量责任履行的限制包含除地基基础工程和主体结构质量之外的所有质量责任。[6]推论之，竣工验收就是发包人对建设工程在竣工验收时全部状态的认可，即使工程实际情况与施工图纸不相符，既然发包人已经认可就应以竣工时的工程情况为准，即使出于《建工司法解释》第十四条对发包人未履行或者未充分履行竣工验收义务的惩罚性，也不应将该不相符归于保修范围之内。即，建设工程竣工验收后，对于竣工验收前发现的工程质量问题承包人不再负有保修责任。
对于《建工司法解释》第十四条对于质量责任的限制，另有观点认为，不应对此做扩大解释。质量保修责任不仅是合同责任，更是法定责任，该限制不意味着免除承包人应负有的保修责任。[7]延伸到竣工验收前发现的工程质量问题中，不实验收的结果也不应免除承包人对该工程质量问题的质量保修责任。本文支持该观点，理由如下：
首先，建设工程作为一种体量巨大、工艺复杂、多专业合作的特殊产品，其部分工程质量问题无法在建设工程竣工验收时，即建设工程完工较短时间内、尚未投入使用时就能够发现，需要在风吹日晒雨淋使用过程中才能够逐渐显现。固然有部分需要承包人维修的问题是在使用过程中自然产生的，但建设工程施工过程中存在的工程质量问题因素不应被排除在维修项目产生的原因之外。《建设工程质量保证金管理办法（2017修订）》（建质〔2017〕138号）第二条也规定了，质量保证金的保证对象就是承包人对建设工程质量不符合建设强制性标准、设计文件，以及承包人合同约定的质量缺陷的维修。因此，在竣工验收后才发现的，应当在保修期内由承包人履行保修义务的工程质量问题在竣工验收前已经存在，与竣工验收前发现的工程质量问题的差别，仅在于是否易于发现以及实际被发现的时间，在本质上都是承包人在对建设工程施工过程中产生的工程质量问题，二者在这一点上并无本质差别。既然竣工验收并不会免除对这些竣工验收后发现的工程质量问题的保修责任，那相应的，竣工验收前发现的工程质量问题的保修责任也不应该被免除。
其次，《建工司法解释》第十四条的设立目的，是为了应对“个别发包人通过拖延或者拒绝对建设工程进行竣工验收的方式，以达到迟延付款或者少付不付的目的，另一方面又占有使用建设工程”[8]的司法实践问题。在该问题中，发包人与承包人之间，存在承包人明显的弱势地位。但在建设工程保修责任的问题下，地位上的天平已经存在一定的回正，甚至在一些特殊情况下，比如建设工程所在地没有能够对存在的工程质量问题进行维修施工的第三方单位，发包人才是被牵制的一方。因此，对于在竣工验收前已经发现的工程质量问题，即使能够通过当然解释适用《建工司法解释》第十四条的规定，也不应在双方地位已经发生重大变化的情况下，对该条款不作限制性的解释，扩大解释质量责任的禁止适用范围，进而将竣工验收前就发现的工程质量问题的保修责任予以免除。
再次，对于承包人而言，其基于建设工程施工合同的主要义务为施工并向发包人交付质量合格的建设工程；对于发包人而言，主要合同义务则是向承包人支付工程款，竣工验收义务是次要的合同义务。一般而言，能够在竣工验收前发现的工程质量问题，而不是在竣工验收时才发现，都是较为明显、严重的工程质量问题，对该工程质量问题进行维修的费用也相应较高。以承包人未充分履行主合同义务的责任对抗发包人未履行或者未充分履行从合同义务，从而将竣工验收前发现的工程质量问题的保修责任转由发包人承担，也不符合公平原则。
最后，建设工程的特殊性在于其外部性，多数情况下，建设工程的实际使用者既非承包人，也非发包人，工程质量问题会影响到的是社会利益、人民群众的人身安全和财产安全。[9]承包人作为该工程项目的建设单位，不仅具有相应施工资质，而且对于其施工的工程相比于第三方也更加熟悉，且将竣工验收前已经发现的工程质量问题列入工程保修范围，暂扣于发包人的质保金也对承包人进行保修具有一定的保证作用。因此，出于经济性的角度，竣工验收前发现的工程质量问题不免除其保修责任，仍由承包人维修也更具合理性。
当前的司法实践也更偏向于该观点，认为对于竣工验收前发现的工程质量问题，即使经过竣工验收，承包人仍要就该工程质量问题承担保修责任。如最高人民法院（2016）最高法民再23号民事判决中，法院明确将承包人对工程质量问题应承担的责任分为“施工中或经验收不合格的质量返修责任”和“保修期内及保修范围内负有的保修责任”，二审认定的承包人应承担的责任应当是后者而非前者，因存在法律适用错误而在再审中予以纠正。[10]
三、发包人有权要求承包人就存在工程质量问题的工程维修至符合法定和约定的标准
承包人也应对竣工验收前发现的工程质量问题与保修期内发现的工程质量问题一样承担保修责任，那么，保修责任应当承担到何种程度呢？对此，《民法典》《建筑法》《建工司法解释》等法律法规并未作出明确的规定。本文认为，质量保修制度，是指由承包人对建设工程在交付使用后的一定期限内发现的工程质量缺陷承担修复责任的制度。[11] 其本质上是考虑到工程质量问题发现的滞后性，而对《民法典》第八百零一条规定的修理、返工、改建义务在适用期限上的延长。因此，质量保修责任之“保修”与《民法典》第八百零一条规定之“修理”的含义应当相一致。承包人对竣工验收不合格的建设工程履行修复义务，其根本目的是使建设工程符合竣工验收的条件，即“修理”竣工验收不合格的建设工程应达到符合施工图纸及说明书、国家施工验收规范和质量检验标准的程度。那么，“保修”在应然层面也应当符合该标准，承包人履行保修义务对保修项目进行维修后，被维修的工程应符合法定和约定的标准。比如，在施工图纸明确雨污检查井应当依据《OS515（GJBT-567）排水检查井》的要求采用φ700mm和φ1000mm的雨污检查井，但承包人实际均将雨污检查井施工为φ500mm。由于景观工程已经竣工验收，发包人要求对雨污检查井相关工程款从工程款中扣除的主张已经无法得到支持，但仍有权要求承包人对雨污检查井承担保修责任，将所有施工为φ500mm的雨污检查井按照合同约定和施工图纸的要求重新施工为φ700mm和φ1000mm。无论质量保修期是否已经经过，发包人都有权就在竣工验收前已经发现的并在质量保修期内要求承包人维修的工程质量问题要求仍由承包人维修，承包人则应依照合同的约定充分履行保修责任，即将该部分工程修复至符合国家标准、施工图纸等法定和约定的标准。
注释
[1] 参见巩丽霞：《关于建设工程质量责任法律规范的厘清与探讨》，载《建筑经济》2006年第4期，第20-21页。
[2] 参见江苏南通二建集团有限公司与吴江恒森房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷江苏省高级人民法院（2012）苏民终字第0238号民事判决书【2014年最高人民法院公报第8期】。
[3] 参见中国建筑一局（集团）有限公司、无锡远东置业有限公司建设工程施工合同纠纷最高人民法院（2022）最高法民终63号民事判决书。
[4] 参见北京市第三建筑工程有限公司、芜湖东方雨虹建筑材料有限公司建设工程施工合同纠纷最高人民法院（2021）最高法民终643号民事判决书。
[5] 参见惠州鑫华胜建设工程有限公司、江西省新宇建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷广东省惠州市中级人民法院（2021）粤13民终4155号民事判决书。
[6] 参见最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第152-153页。
[7] 参见陈旻：《建设工程案件审判实务与案例精析》，中国法治出版社2014年版，第226页。
[8] 最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《民法典合同编理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第1985页。
[9] 参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《民法典合同编理解与适用》，人民法院出版社2021年版，第1983页。
[10] 参见齐齐哈尔市非凡建筑装饰工程有限责任公司与泰来县聚洋购物中心有限公司、泰来县鑫宇房地产开发有限责任公司建设工程施工合同纠纷最高人民法院（2016）最高法民再23号民事判决书。
[11] 参见卞耀武主编：《中华人民共和国建筑法释义》，法律出版社1998年版，第167页。