前言
划拨是新能源开发企业拿地的重要方式之一，其具有无偿性、公益性及无期性等特点。同时，上述特点也导致新能源开发企业拿地程序复杂、用地要求高，加大了企业在土地合规方面的法律风险。本文通过全面整理现行法律法规关于划拨用地的规定，检索相关案例，梳理新能源开发企业通过划拨方式拿地过程中可能存在的法律风险，并提出相关风险防范建议，以期实现企业土地领域合规发展。
一、划拨的概念
以划拨方式取得建设用地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨具有以下特征：第一，无期性。依照《城市房地产管理法》规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。第二，无偿性。虽然取得划拨用地的土地使用者仍然需要按照规定缴纳补偿、安置等费用，但该费用并不是取得建设用地使用权的对价，而只是对被征收为国有土地的集体土地权利人或原建设用地使用权人的补偿。[1]第三，公益性。这在很大程度上是由划拨用地的无偿性决定的，由于划拨用地并不需要缴纳土地使用权对价，因此决定了以划拨方式取得的土地应当用于公益建设。
二、划拨的范围
《土地管理法》第五十四条规定，以下建设用地可以通过划拨方式取得：1.国家机关用地和军事用地；2.城市基础设施用地和公益事业用地；3.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；4.法律、行政法规规定的其他用地。其中，新能源项目用地属于国家重点扶持的能源基础设施用地。根据2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》，新能源项目以下用地可以通过划拨方式取得：发（变）电主厂房设施及配套库房设施；发（变）电厂（站）的专用交通设施；配套环保、安全防护设施；输配电线路塔（杆），巡线站、线路工区，线路维护、检修道路；变（配）电装置，直流输电换流站及接地极；输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施以及输变电工区、高压工区等。
需要注意的是，近年来随着城镇化快速发展，建设用地供需矛盾已十分突出，划拨用地的政策也逐渐呈现出不断收紧的趋势。2016年出台的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）明确要求扩大国有建设用地有偿使用范围，加快修订《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围。[2]由此可见，目前的政策导向是不断收紧划拨用地范围。新能源开发企业拟通过划拨方式“拿地”的难度逐渐加大，以划拨方式取得土地使用权可能性正在减小，企业在取得土地使用权方面需要做出更多的努力和考量。
三、划拨的流程
具体而言，新能源开发企业以划拨方式取得项目用地的，至少需要经过以下几个程序，分别为：申请核发选址意见书、建设项目用地预审、申请核发建设工程规划许可证以及申请用地。
图一：划拨流程
（一）申请核发选址意见书
以宁夏为例，建设单位拟以划拨方式取得国有建设用地使用权的，在报送有关主管部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
申请核发选址意见书应当提供下列材料：（1）选址申请书；（2）拟建项目的相关证明文件；（3）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；（4）由自治区人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书的项目，应当提供建设项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门出具的选址初审意见。此外，城乡规划主管部门在核发涉及公共安全等群众切身利益的重大建设项目选址意见书前，应当通过政府网站、主要报刊或者其他形式征求公众意见，公示时间不得少于十日。公众意见应当作为核发选址意见书的重要依据。[3]
建设项目选址审查的主要内容应包括：拟建项目的基本情况和拟建项目规划的主要依据。对于新能源项目，如光电、风电项目的基本情况包括项目名称、土地使用性质、选址方案、建设规模及用地面积等。主要依据包括：建设项目与城市规划布局是否协调；与城市交通、通信、能源、市政、防火规划的衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调以及建设项目对于城市环境可能造成的污染影响等等。[4]
建设项目选址意见书实行分级核发，具体如下：（1）国家和自治区有关部门批准或者核准的建设项目以及自治区城镇体系规划确定的重点监管区域内的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门提出初审意见，报自治区城乡规划主管部门核发选址意见书；（2）城市、县有关主管部门审批或者核准的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书；（3）跨行政区域的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门分别提出初审意见，报共同的上一级城乡规划主管部门核发选址意见书。[5]
（二）建设项目用地预审
建设项目用地预审，是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目设计的土地利用事项进行的审查。
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设单位提出预审申请。申请用地预审的建设单位，应当提交下列材料：（1）建设项目用地预审申请表；（2）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（3）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。[6]
建设项目用地预审重点审查以下内容：（1）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（2）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律法规的规定；（3）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。[7]
建设项目用地实行分级预审制度。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。[8]
（三）申请核发建设工程规划许可证
以宁夏为例，自治区层面仅规定在城市、镇规划区内以划拨方式或者出让方式提供国有土地使用权的建设项目，应当依法申请核发或者领取建设用地规划许可。[9]《银川市城乡规划条例》对此细化如下：以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，在办理划拨土地批准手续前，建设单位或者个人应当持书面申请、选址意见书、现状地形图和建设项目批准、核准、备案文件等材料，向自然资源主管部门申请办理建设用地规划许可证。自然资源主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，对符合规划要求的，自受理之日起二十日内审查完毕，并核发建设用地规划许可证；对不符合规划要求的，书面答复并说明理由。[10]
（四）申请用地
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由自然资源主管部门划拨土地。[11]
四、划拨的主要法律风险
（一）拿地程序不合规
我国《土地管理法》《国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律规范明确规定了通过划拨方式取得土地使用权的流程。实践中，新能源开发企业在拿地过程中未按规定履行相应流程的，其取得的土地使用权可能存在权利瑕疵，由此导致新能源开发项目具有潜在经营风险。
（二）用地范围不明确
以划拨方式取得土地使用权的，应当明确土地四至，否则可能因用地范围不明确而产生纠纷。在中节能平罗光伏农业科技有限公司（下称：平罗光伏公司）与平罗县通源职业驾驶培训中心（下称：平罗驾驶培训中心）、徐玉莲排除妨害纠纷一案中，平罗光伏公司以划拨方式取得的土地使用权证上注明的用地范围为：位于某某乡某某村民族大街以西、通源驾校的北侧，未利用土地东侧的19867㎡国有建设用地。平罗驾驶培训中心以承包形式取得的用地范围为：南至平罗县通源驾校北围墙、北至威镇村泄洪沟、东至民族大街绿化带为界、西至（经一路）以东绿化带为界。平罗光伏公司以划拨方式取得的土地使用权与平罗培训中心以土地承包形式取得的土地使用权范围即存在重合风险。二审中，平罗光伏公司申请实地勘测以证实双方土地存在重合。法院认为，即使勘测结果是土地存在重合，也不能就此认为平罗驾驶培训中心存在侵权行为。虽然本案后续法律文书未公开，但本案已经可以说明，如不对划拨用地范围（四至）加以明确，将有可能引起侵权等法律纠纷，给新能源开发企业的正常经营带来法律风险。
（三）变更土地用途
法律规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，应严格按照申请文件中记载的用途使用土地。确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府同意。[12]实践中，不少企业未严格按照申报用途合理使用土地，并因此被有关部门收回划拨用地并罚款的法律风险。如2013年沛县国土资源局向上海能源公司作出“关于研发中心项目划拨用地的批复”，向上海能源公司划拨39053平方米（58.58亩）国有建设用地使用权用于建设研发中心项目。上海能源公司取得上述土地后即在该地块上进行房屋建设，房屋建成后交由大屯煤电（集团）有限责任公司微山湖假日酒店使用。上海能源公司的上述行为即属于未经批准改变土地用途的违法行为。2015年10月20日，沛县国土资源局对上海能源公司作出沛国土资罚字第[2015] 18号行政处罚决定。处罚内容为：第一，责令上海能源公司交还土地。第二，对上海能源公司改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款，共计伍拾捌万伍仟柒佰玖拾伍元整（585795 元）。[13]故此，新能源开发企业应警惕因违法违规变更土地用途而带来的法律风险。
（四）收回土地
根据现行法律规定，新能源开发企业取得的划拨用地可能因以下情形被收回：1.因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的；2.市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求。在出现上述第二种情形时，虽然会对土地收回时地上建筑物、其他附着物根据实际情况给予适当补偿，但对新能源企业而言，因政策原因导致划拨用地被收回的，造成的损失仍然是巨大的。因此，新能源企业在运营过程中也应对此种情形做出预期，并有所安排。
五、法律建议
（一）严格履行审批程序
新能源项目开发周期长、投资规模大。新能源开发企业以划拨方式取得项目建设用地的，应严格按照国家及地方政府关于划拨用地的要求办理审批手续，并妥善留存各个环节形成的书面文件。在划拨土地使用权取得的相关批复文件资料未能完整留存的情形下，建议在收集相关批复文件的同时，走访相关主管部门，获取主管部门关于该划拨土地取得程序合法合规的确认意见，避免因程序问题带来经营风险。
（二）明确用地范围
实践中因用地范围不清产生争议的案例比比皆是，新能源开发企业取得划拨用地时应当对用地范围进行详细描述，最大程度保证用地范围的准确性。本文建议以文字形式对用地范围的四至进行定点，并明确标明经纬度，避免因建筑物或标志物损坏、拆除等原因导致用地范围难以确定，进而引起纠纷，影响企业正常经营发展。
（三）按规定用途使用土地
新能源项目开发企业应严格按照划拨土地相关批复文件中规定的用途使用土地，严禁擅自变更土地用途。新能源开发企业因客观需要确需变更土地用途的，应当依法履行相应的审批程序，保证变更土地用途程序合法合规。
（四）做好项目可行性研究
如前所述，以划拨方式取得项目用地的，存在政府因规划需要而收回的法律风险。新能源开发企业在拿地之前，应当深入研究相应地块未来发展趋势，仔细研读政府规划文件，做好相关地块作为新能源项目用地的可行性研究，最大程度减少因政府收回划拨用地导致的经营风险。
结 语
划拨是新能源企业“拿地”的重要方式之一，其不仅具有无偿性，而且没有使用期限的限制。也正是由于上述特征，决定了划拨用地的法律限制较多，加大了新能源企业使用划拨用地的法律风险。实践中，新能源开发企业划拨用地纠纷层出不穷。在此提示新能源开发企业应严格履行审批程序，遵守法律规定，加强证据意识，出现纠纷及时与专业人士沟通，以期最大化保护自身合法权益。
[注释]
[1]刘继瀛、宋东东、何芳艳：《新能源项目用地法律制度理论与事务》，武汉大学出版社2022年版，第143页。
[2]《土地使用权取得之划拨》，登录网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1678932018&ver=4409&signature=uKoGecM1FY2MHdy6SRmh5gLuzoVMYnz8*NjNK2dE8mFZnIGUwYp6eIFjdrMZ4yY1I-khi9uLodXYvrplsbJEJWBg6aNfqqXdY1Ca82-xxP8agqnRymVNQYTM1PNcS3W9&new=1，最后访问时间：2023年3月16日。
[3]《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十二条。
[4]刘继瀛、宋东东、何芳艳：《新能源项目用地法律制度理论与事务》，武汉大学出版社2022年版，第96-97页。
[5]《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十三条。
[6]《建设项目用地预审管理办法》第七条。
[7] 《建设项目用地预审管理办法》第十一条。
[8]《建设项目用地预审管理办法》第四条。
[9] 《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十四条。
[10] 《银川市城乡规划条例》第十九条。
[11] 《银川市城乡规划条例》第十九条。
[12]《土地管理法》第五十六条。
[13] 《【经典案例】江苏省徐州市沛县人民检察院督促沛县国土资源局依法履职案（擅自变更土地用途）》，登录网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1680746740&ver=4451&signature=zSioBwGBUpHBz7qteIx7xRkG6NEx*T4kYAVTm0yCxTf1-B-virVSPv8-rrt0mweejzJW69IgUfaMuVhMGElsRMvk5iKzYpHGs-rqS3Zw0gND-0fEYmHO5knLcqZWckAO&new=1，最后访问时间：2023年4月6日。
划拨是新能源开发企业拿地的重要方式之一，其具有无偿性、公益性及无期性等特点。同时，上述特点也导致新能源开发企业拿地程序复杂、用地要求高，加大了企业在土地合规方面的法律风险。本文通过全面整理现行法律法规关于划拨用地的规定，检索相关案例，梳理新能源开发企业通过划拨方式拿地过程中可能存在的法律风险，并提出相关风险防范建议，以期实现企业土地领域合规发展。
一、划拨的概念
以划拨方式取得建设用地使用权是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。划拨具有以下特征：第一，无期性。依照《城市房地产管理法》规定，以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。第二，无偿性。虽然取得划拨用地的土地使用者仍然需要按照规定缴纳补偿、安置等费用，但该费用并不是取得建设用地使用权的对价，而只是对被征收为国有土地的集体土地权利人或原建设用地使用权人的补偿。[1]第三，公益性。这在很大程度上是由划拨用地的无偿性决定的，由于划拨用地并不需要缴纳土地使用权对价，因此决定了以划拨方式取得的土地应当用于公益建设。
二、划拨的范围
《土地管理法》第五十四条规定，以下建设用地可以通过划拨方式取得：1.国家机关用地和军事用地；2.城市基础设施用地和公益事业用地；3.国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；4.法律、行政法规规定的其他用地。其中，新能源项目用地属于国家重点扶持的能源基础设施用地。根据2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》，新能源项目以下用地可以通过划拨方式取得：发（变）电主厂房设施及配套库房设施；发（变）电厂（站）的专用交通设施；配套环保、安全防护设施；输配电线路塔（杆），巡线站、线路工区，线路维护、检修道路；变（配）电装置，直流输电换流站及接地极；输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施以及输变电工区、高压工区等。
需要注意的是，近年来随着城镇化快速发展，建设用地供需矛盾已十分突出，划拨用地的政策也逐渐呈现出不断收紧的趋势。2016年出台的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）明确要求扩大国有建设用地有偿使用范围，加快修订《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围。[2]由此可见，目前的政策导向是不断收紧划拨用地范围。新能源开发企业拟通过划拨方式“拿地”的难度逐渐加大，以划拨方式取得土地使用权可能性正在减小，企业在取得土地使用权方面需要做出更多的努力和考量。
三、划拨的流程
具体而言，新能源开发企业以划拨方式取得项目用地的，至少需要经过以下几个程序，分别为：申请核发选址意见书、建设项目用地预审、申请核发建设工程规划许可证以及申请用地。
图一：划拨流程
（一）申请核发选址意见书
以宁夏为例，建设单位拟以划拨方式取得国有建设用地使用权的，在报送有关主管部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
申请核发选址意见书应当提供下列材料：（1）选址申请书；（2）拟建项目的相关证明文件；（3）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；（4）由自治区人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书的项目，应当提供建设项目所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门出具的选址初审意见。此外，城乡规划主管部门在核发涉及公共安全等群众切身利益的重大建设项目选址意见书前，应当通过政府网站、主要报刊或者其他形式征求公众意见，公示时间不得少于十日。公众意见应当作为核发选址意见书的重要依据。[3]
建设项目选址审查的主要内容应包括：拟建项目的基本情况和拟建项目规划的主要依据。对于新能源项目，如光电、风电项目的基本情况包括项目名称、土地使用性质、选址方案、建设规模及用地面积等。主要依据包括：建设项目与城市规划布局是否协调；与城市交通、通信、能源、市政、防火规划的衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划的衔接与协调以及建设项目对于城市环境可能造成的污染影响等等。[4]
建设项目选址意见书实行分级核发，具体如下：（1）国家和自治区有关部门批准或者核准的建设项目以及自治区城镇体系规划确定的重点监管区域内的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门提出初审意见，报自治区城乡规划主管部门核发选址意见书；（2）城市、县有关主管部门审批或者核准的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门核发选址意见书；（3）跨行政区域的建设项目，由项目所在地的城市、县人民政府城乡规划主管部门分别提出初审意见，报共同的上一级城乡规划主管部门核发选址意见书。[5]
（二）建设项目用地预审
建设项目用地预审，是指国土资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目设计的土地利用事项进行的审查。
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设单位提出预审申请。申请用地预审的建设单位，应当提交下列材料：（1）建设项目用地预审申请表；（2）建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；（3）审批项目建议书的建设项目提供项目建议书批复文件，直接审批可行性研究报告或者需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。[6]
建设项目用地预审重点审查以下内容：（1）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（2）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律法规的规定；（3）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。[7]
建设项目用地实行分级预审制度。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。[8]
（三）申请核发建设工程规划许可证
以宁夏为例，自治区层面仅规定在城市、镇规划区内以划拨方式或者出让方式提供国有土地使用权的建设项目，应当依法申请核发或者领取建设用地规划许可。[9]《银川市城乡规划条例》对此细化如下：以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，在办理划拨土地批准手续前，建设单位或者个人应当持书面申请、选址意见书、现状地形图和建设项目批准、核准、备案文件等材料，向自然资源主管部门申请办理建设用地规划许可证。自然资源主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，对符合规划要求的，自受理之日起二十日内审查完毕，并核发建设用地规划许可证；对不符合规划要求的，书面答复并说明理由。[10]
（四）申请用地
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由自然资源主管部门划拨土地。[11]
四、划拨的主要法律风险
（一）拿地程序不合规
我国《土地管理法》《国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律规范明确规定了通过划拨方式取得土地使用权的流程。实践中，新能源开发企业在拿地过程中未按规定履行相应流程的，其取得的土地使用权可能存在权利瑕疵，由此导致新能源开发项目具有潜在经营风险。
（二）用地范围不明确
以划拨方式取得土地使用权的，应当明确土地四至，否则可能因用地范围不明确而产生纠纷。在中节能平罗光伏农业科技有限公司（下称：平罗光伏公司）与平罗县通源职业驾驶培训中心（下称：平罗驾驶培训中心）、徐玉莲排除妨害纠纷一案中，平罗光伏公司以划拨方式取得的土地使用权证上注明的用地范围为：位于某某乡某某村民族大街以西、通源驾校的北侧，未利用土地东侧的19867㎡国有建设用地。平罗驾驶培训中心以承包形式取得的用地范围为：南至平罗县通源驾校北围墙、北至威镇村泄洪沟、东至民族大街绿化带为界、西至（经一路）以东绿化带为界。平罗光伏公司以划拨方式取得的土地使用权与平罗培训中心以土地承包形式取得的土地使用权范围即存在重合风险。二审中，平罗光伏公司申请实地勘测以证实双方土地存在重合。法院认为，即使勘测结果是土地存在重合，也不能就此认为平罗驾驶培训中心存在侵权行为。虽然本案后续法律文书未公开，但本案已经可以说明，如不对划拨用地范围（四至）加以明确，将有可能引起侵权等法律纠纷，给新能源开发企业的正常经营带来法律风险。
（三）变更土地用途
法律规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，应严格按照申请文件中记载的用途使用土地。确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府同意。[12]实践中，不少企业未严格按照申报用途合理使用土地，并因此被有关部门收回划拨用地并罚款的法律风险。如2013年沛县国土资源局向上海能源公司作出“关于研发中心项目划拨用地的批复”，向上海能源公司划拨39053平方米（58.58亩）国有建设用地使用权用于建设研发中心项目。上海能源公司取得上述土地后即在该地块上进行房屋建设，房屋建成后交由大屯煤电（集团）有限责任公司微山湖假日酒店使用。上海能源公司的上述行为即属于未经批准改变土地用途的违法行为。2015年10月20日，沛县国土资源局对上海能源公司作出沛国土资罚字第[2015] 18号行政处罚决定。处罚内容为：第一，责令上海能源公司交还土地。第二，对上海能源公司改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款，共计伍拾捌万伍仟柒佰玖拾伍元整（585795 元）。[13]故此，新能源开发企业应警惕因违法违规变更土地用途而带来的法律风险。
（四）收回土地
根据现行法律规定，新能源开发企业取得的划拨用地可能因以下情形被收回：1.因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的；2.市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求。在出现上述第二种情形时，虽然会对土地收回时地上建筑物、其他附着物根据实际情况给予适当补偿，但对新能源企业而言，因政策原因导致划拨用地被收回的，造成的损失仍然是巨大的。因此，新能源企业在运营过程中也应对此种情形做出预期，并有所安排。
五、法律建议
（一）严格履行审批程序
新能源项目开发周期长、投资规模大。新能源开发企业以划拨方式取得项目建设用地的，应严格按照国家及地方政府关于划拨用地的要求办理审批手续，并妥善留存各个环节形成的书面文件。在划拨土地使用权取得的相关批复文件资料未能完整留存的情形下，建议在收集相关批复文件的同时，走访相关主管部门，获取主管部门关于该划拨土地取得程序合法合规的确认意见，避免因程序问题带来经营风险。
（二）明确用地范围
实践中因用地范围不清产生争议的案例比比皆是，新能源开发企业取得划拨用地时应当对用地范围进行详细描述，最大程度保证用地范围的准确性。本文建议以文字形式对用地范围的四至进行定点，并明确标明经纬度，避免因建筑物或标志物损坏、拆除等原因导致用地范围难以确定，进而引起纠纷，影响企业正常经营发展。
（三）按规定用途使用土地
新能源项目开发企业应严格按照划拨土地相关批复文件中规定的用途使用土地，严禁擅自变更土地用途。新能源开发企业因客观需要确需变更土地用途的，应当依法履行相应的审批程序，保证变更土地用途程序合法合规。
（四）做好项目可行性研究
如前所述，以划拨方式取得项目用地的，存在政府因规划需要而收回的法律风险。新能源开发企业在拿地之前，应当深入研究相应地块未来发展趋势，仔细研读政府规划文件，做好相关地块作为新能源项目用地的可行性研究，最大程度减少因政府收回划拨用地导致的经营风险。
结 语
划拨是新能源企业“拿地”的重要方式之一，其不仅具有无偿性，而且没有使用期限的限制。也正是由于上述特征，决定了划拨用地的法律限制较多，加大了新能源企业使用划拨用地的法律风险。实践中，新能源开发企业划拨用地纠纷层出不穷。在此提示新能源开发企业应严格履行审批程序，遵守法律规定，加强证据意识，出现纠纷及时与专业人士沟通，以期最大化保护自身合法权益。
[注释]
[1]刘继瀛、宋东东、何芳艳：《新能源项目用地法律制度理论与事务》，武汉大学出版社2022年版，第143页。
[2]《土地使用权取得之划拨》，登录网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1678932018&ver=4409&signature=uKoGecM1FY2MHdy6SRmh5gLuzoVMYnz8*NjNK2dE8mFZnIGUwYp6eIFjdrMZ4yY1I-khi9uLodXYvrplsbJEJWBg6aNfqqXdY1Ca82-xxP8agqnRymVNQYTM1PNcS3W9&new=1，最后访问时间：2023年3月16日。
[3]《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十二条。
[4]刘继瀛、宋东东、何芳艳：《新能源项目用地法律制度理论与事务》，武汉大学出版社2022年版，第96-97页。
[5]《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十三条。
[6]《建设项目用地预审管理办法》第七条。
[7] 《建设项目用地预审管理办法》第十一条。
[8]《建设项目用地预审管理办法》第四条。
[9] 《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十四条。
[10] 《银川市城乡规划条例》第十九条。
[11] 《银川市城乡规划条例》第十九条。
[12]《土地管理法》第五十六条。
[13] 《【经典案例】江苏省徐州市沛县人民检察院督促沛县国土资源局依法履职案（擅自变更土地用途）》，登录网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1680746740&ver=4451&signature=zSioBwGBUpHBz7qteIx7xRkG6NEx*T4kYAVTm0yCxTf1-B-virVSPv8-rrt0mweejzJW69IgUfaMuVhMGElsRMvk5iKzYpHGs-rqS3Zw0gND-0fEYmHO5knLcqZWckAO&new=1，最后访问时间：2023年4月6日。