解读集体土地流转试点政策

2015年2月27日，第12届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称试点政策），主要涉及到：
1、暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；
2、下放宅基地审批权，使用存量建设用地的由乡镇审批，使用新增建设用地的由县级审批；
3、明确土地征收要综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等，合理确定补偿标准，妥善安排被征地农民住房和社会保障。上述调整在2017年12月31日前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。
一、内容
试点政策是为了改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中关于集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度、农村土地征收的有关规定。具体调整实施的内容分为以下3个部分。
1、允许符合条件的存量农村集体经营性建设用地使用权流转，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
在试点政策实施前，受到《土地管理法》的限制，集体建设用地使用权不得流转。《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，只能用于兴办乡镇企业、宅基地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》的本意是为了保护集体所有的土地，避免农民失地造成社会问题。但是事实上，该规定限制了农民集体所有权，导致农民集体对集体建设用地无法处分，无法实现集体建设用地的价值。
在试点政策实施后，存量农村集体经营性建设用地使用权得以流转，可进行出让、租赁、入股。由于商品房开发属于非经营性用地项目，不在本次试点政策的范围内，因此，集体建设用地使用权不能用于开发商品房。已建设的“小产权房”属于非经营性建设用地，也不在本次解禁范围，依然不能流转。
2、下放宅基地审批权，使用存量建设用地的由乡镇审批，使用新增建设用地的由县级审批。
此项政策是为贯彻落实简政放权要求，提高宅基地审批效率。在试点政策实施前，宅基地使用存量建设用地的，审批模式是“农户申请、村级审查、乡镇审核、县区审批”，要经村、镇、区三级层面审批，还需经国土、规划等多部门审核，存在环节过多、流转复杂、审批时间过长等问题。权限下放后，农村宅基审批模式变为“农户申请、村级审查、乡镇审批、县管转用”，只需经村、镇两级层面审批，环节明显减少、时间大幅缩短。宅基地使用新增的农用地转用的，审批权限相应由省级下调至县级。
3、明确土地征收要综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等，合理确定补偿标准，妥善安排被征地农民住房和社会保障。
试点政策实施前，集体土地的征收补偿标准由《土地管理法》规定按照土地的原用途补偿，与国有土地征收补偿标准按市场因素决定不同。集体土地与国有土地的征收标准不统一，一方面导致相邻区域的地块因土地权属不同，征收补偿标准相差很多，集体土地的征收补偿要远低于国有土地，造成农民集体对征收补偿不满，容易引起社会问题。另一方面也导致集体土地的征收价格过低，与集体土地被征收后再以国有土地出让所带来的经济价值存在较大差异，其中的利益并未由农民集体享有，是对农民集体利益的侵害。
试点政策实施后，对集体土地的征收补偿不再因土地权属问题而不同，实现了集体土地与国有土地的同等入市、同权同价。在征收补偿标准上不再设定补偿上限，并且在征地范围内鼓励留地、留物业等生产资料，使得被征地农民依然有工可作，以及保留其生产资料或资产。还将被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系，保障了被征地农民的基本生活，有效缓解了因征地引发的社会矛盾。
二、允许集体建设用地使用权流转的方式
试点政策中集体建设用地使用权流转，是指在集体建设用地所有权不变的前提下，土地使用权发生转移的行为，包括出让、租赁、入股。其中租赁可以包括出租与转租。
1、出让：是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者一次性支付土地出让价款的行为。出让方为集体经济组织，受让方取得集体出让建设用地使用权。集体建设用地使用权出让的最高期限，不得超过同类国有土地使用权出让的最高期限。
2、出租：指集体土地所有者或者农村建设土地使用权人作为出租人将其集体土地的建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的法律行为。出租的年限不高于《合同法》规定的租赁合同的最高年限，即20年。出租农村集体建设用地的情形在城乡结合部比较普遍，一般用于建设工业园区、集贸、建材、家电、花卉等市场。
3、入股：是指集体土地所有者将一定年限的集体建设用地使用权预期收益金折成股份投入建设项目，依照合同获取利息或参与分红的行为。
三、特别注意事项：未允许非乡（镇）、村企业的集体建设用地使用权抵押和转让。
1、集体建设用地使用权抵押
根据《物权法》第一百八十四条：“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；”
又根据《担保法》规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”因此，如果以集体建设用地使用权入股设立的公司属于乡镇企业，则该集体建设用地使用权可以同地上的厂房等建筑物一并抵押。
由于本次暂停实施的法律中并未包括《物权法》和《担保法》，因此，非乡镇企业的集体建设用地使用权不得抵押，其他经济组织即便取得了集体土地的使用权，并取得的地上建筑物的所有权，也不能以此作为融资渠道。
2、并未授权获得集体土地使用权的主体有权将该土地使用权转让给第三方
本次改革仅开放集体土地的所有权人将其使用权和所有权分离后，有权自行出租、出让集体土地的建设用地的使用权，但与国有土地使用权相比还是限制集体土地的使用权的再次流转，并未允许集体建设用地使用权人有权再次处置集体建设用地使用权。
3、本次改革采用了严格限制集体土地建设用地使用权人的退出机制
即取得集体建设用地的使用权人仅可与原集体土地所有权人就退还土地使用权事宜达成一致，仅可通过退还给集体土地所有权人的方式退出，而不可能采用转让集体土地使用权或抵押后抵押权人实现抵押权的方式退出。这个规定能够有效的防止恶意炒卖集体经营性建设用地，使集体土地所有权人能够有效的继续控制和挑选土地使用权人，因为无论是抵押还是转让集体建设用地使用权，都可能造成集体建设用地所有权人丧失对集体建设用地的定价权。
总之，既然试点政策允许在集体建设用地上进行经营性的项目建设，集体建设用地使用权的抵押和转让也会随之产生，需要由试点地区根据“土地公有制性质不改变、农民利益不受损”的原则制定具体政策规定。