《上海市地方金融监督管理条例（草案）》（六）

上海市第十五届人大常委会第十六次会议对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》进行了审议，并于2019年12月19日至2020年1月9日期间向社会广泛征求意见。条例草案共六章四十六条，涵盖适用范围、市区两级监管体制、地方金融组织行为规范、对地方金融组织监管措施、区域金融风险防范化解等内容。
近期，继红小馆将陆续推出对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》的逐条评析，并与天津、四川、河北、山东四省市条例进行详细比对，供各位学习参考，谢谢！
包容审慎
上海（草案）
第二十六条 市地方金融监管部门可以制定行业发展规划，在风险可控的前提下，采取与地方金融组织创新发展相适应的监督管理措施。
【评析】自2018年以来，中央政府多次强调对“互联网+”等新兴产业的监管要遵循包容审慎原则，即在严守安全底线的同时，对新兴业态采取包容态度。2019年《政府工作报告》亦重申“坚持包容审慎监管, 支持新业态新模式发展”。相较于其他省市金融监管条例，上海（草案）首次将包容审慎监管写入具体条款，这一宣示性条款将对包容性监管措施的实际施行具有重要指导意义。但是在条款设置上，此倡导性条款位列地方金融组织的具体行为规范和监管措施之后，有偏重监管而忽略“包容”之嫌，整个草案显得监管有余、而创新包容不足。
【修改建议】为凸显包容审慎监管的重要性，建议调整本条条款位序，宜放入《条例（草案）》总则部分。
信用管理
上海（草案）
第二十七条 市地方金融监管部门应当建立地方金融组织及其从业人员的信用档案，依法将地方金融组织及其从业人员的信用信息向本市公共信用信息服务平台归集，并推动与金融信用信息基础数据库等互联互通。
地方金融组织及其从业人员有下列行为之一，造成严重后果或者严重不良社会影响的，应当将其列入严重失信主体名单：（一）拒绝、阻碍检查并毁灭转移相关材料，被市地方金融监管部门吊销许可证或者撤销试点资格的；（二）被市地方金融监管部门处以市场禁入的；（三）其他严重违纪金融稳定和社会稳定的行为。
市地方金融监管部门应当公布严重失信主体名单，并同时公开名单的列入、移出条件和救济途径。
地方金融组织存在严重失信行为的，有关部门可以依法对负有直接责任的法定代表人、董事、监事或者高级管理人员实施联合惩戒。
【评析】金融监管从信用制度的建立出发，可以让具有正信用的企业和个人拥有广阔的发展空间，而具有负信用的企业和个人退出市场。注重信用制度体系建设，才能更有效地进行金融监管。区别于天津、四川省、和山东，上海草案对严重失信行为进行了细化，明确哪些组织及人员将被列入严重失信主体名单。
本条通过信用制度体系的监管，其实施机制大致可以分为两个途径：一是信息收集系统、二是对违反约束的信用行为进行惩罚的系统。惩罚包括将违约者的信用交易事实公布于众，使违约当事人在未来相当长的时间内为其过去的失信行为付出代价。本条信用管理制度建设全面细致、具有可操作性，会在实际金融交易和监管过程中发挥重要的指引作用。
为了规范公共信用信息的归集和使用，早在2015年上海市人民政府就出台了《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》（以下简称《管理办法》）。公共信用信息服务平台则是根据2017年《上海市社会信用条例》的规定设立。其中，第12条，市公共信用信息服务平台是本市社会信用体系建设的基础平台，承担信用信息互联互通的枢纽作用，对接国家信用信息共享平台和其他省（自治区、直辖市）信用信息平台，做好公共信用信息共享、发布和服务工作。
【修改建议】建议删去“被市地方金融监管部门吊销许可证或者撤销试点资格的”表述。
《管理办法》第24条（严重失信名单）规定，行政机关应当根据履行职责的需要，对失信情况特别严重的自然人、法人和其他组织建立名录，依法采取不予注册登记等市场禁入措施，或者依法采取取消资质认定、吊销营业执照等市场强制退出措施。行政机关应当将失信情况特别严重的认定标准向社会公布。即，列入严重失信名单的，将会面临市场禁入、取消资质直至吊销执照等监管措施，失信是因，惩罚是果。
然而，本条第二款第一项适用的情形，即“拒绝、阻碍检查并毁灭转移相关材料”且“被市地方金融监管部门吊销许可证或者撤销试点资格的”，两种情形同时具备，才符合要求。这里，“拒绝、阻碍检查并毁灭转移相关材料”已经属于明显违法违规行为，只要符合该种情形，即列入失信人名单，吊销及市场禁入是严重失信后的惩罚性措施。建议上海草案进一步细化严重失信情形，并指明惩罚性后果。
天津（2019.5.30）
第二十七条市地方金融监督管理部门应当按照规定将地方金融组织相关信用信息纳入市场主体信用信息公示系统和信用信息共享平台，对失信的地方金融组织及相关人员实施联合惩戒。
四川（2019.3.28）
第二十七条省人民政府地方金融主管部门应当加强金融信用环境建设，组织建立地方金融组织信息综合服务平台，与省社会信用信息平台、企业信用信息公示系统互联互通，构建守信激励和失信联合惩戒机制。
山东（2016.3.30）
第二十九条 省人民政府地方金融监管机构应当建立地方金融组织信息披露制度,加强金融信用环境建设,积极参与构建守信激励和失信惩戒机制。
省人民政府地方金融监管机构应当组织建立地方金融组织信息综合服务平台,开展地方金融组织、相关企业和个人信用信息采集、整理、保存、加工和公布等工作,并与全国企业信用信息公示系统、公共信用信息平台相衔接,实现地方金融数据资料共享。
行业自律
上海（草案）
第二十八条 鼓励地方金融组织依法建立行业自律组织。行业自律组织应当承担下列工作：（一）制定行业自律规则，督促、检查会员及其从业人员行为，实施自律管理措施；（二）依法维护会员合法权益，反映行业的建议和诉求，促进行业与监管部门定期沟通；（三）督促会员开展金融消费者和投资者教育活动，维护金融消费者和投资者合法权益；（四）对会员违法违规行为的投诉进行调查和处理；（五）对会员之间以及会员与金融消费者或者投资者的纠纷进行调解；（六）法律法规规定的其他工作。
【评析】行业自律是金融监管体制的重要组成部分。国外金融监管实践表明,在成熟的市场环境下，金融机构的稳健运行，一般以国家监管的机构、金融机构的内部控制、行业自律和社会监督的“四位一体”的安全体系为保障。相较于其他省市地方金融监管条例，上海（草案）进一步细化了地方金融行业自律组织在地方金融监管中的职责范围，能够更好地指引地方金融组织的自律机制发挥作用，强化风险的自我防控。
【修改建议】本条宜做框架性安排，不宜细化自律组织的工作职责，而应交由各地方金融组织行业协会自行制定，地方金融监管部门指导其工作即可。本条所列自律管理措施，在其他法律法规政策里有所体现，不宜做重复性规定。
天津（2019.5.30）
第八条 鼓励地方金融组织依法建立行业自律组织，发挥服务、协调和行业自律作用，引导地方金融组织合法经营，公平竞争。
四川（2019.3.28）
第八条 县级以上地方人民政府及其有关部门应当通过广播、电视、报刊、网络等媒体，加强对金融法律、法规以及相关知识的宣传教育，提高人民群众金融风险防范意识。
地方金融组织行业协会应当组织制定、实施行业规范和职业道德准则，教育会员遵守金融法律、法规，完善行业自律管理约束机制。
山东（2016.3.30）
第三十一条 地方金融组织可以建立行业自律组织。行业自律组织应当组织制定、实施行业规范、标准和职业道德准则,完善行业自律管理约束机制,加强对从业人员的引导、约束,及时发布行业信息,依法维护会员的合法权益。
举报处理
上海（草案）
第二十九条 任何单位和个人对于地方金融组织的违法违规行为，有权向地方金融管理部门和有关部门举报。
地方金融管理部门和有关部门应当向社会公开受理举报的电话、电子邮箱等联系方式，依法及时处理接到的举报，并对举报人信息和举报内容严格保密。
对实名举报并提供相关证据的，地方金融管理部门和有关部门应当将处理结果书面告知举报人。
【评析】上海草案及四川条例都专设了举报条款，相比之下，上海更为细化，强调对举报人的信息和内容严格保密以及实名举报必有书面处理结果。天津与河北条例都规定“经查证属实的”投诉和举报，“给予奖励”，但也未明确奖励细则及实施程序。这里，有必要在举报处理制度中引入“吹哨人”制度，激励内部知情人举报并予以奖励。
“吹哨人”制度起源于美国，当时政府机构不健全，执法经费、资源等方面也存在不足，政府允许私人分享执法收益或提供一定奖励。其实质就是知情人士的爆料制度，而知情人往往又是内部人，能够尽早发现问题，吹响哨声，从而大幅度降低监管成本。“吹哨人”制度被广泛应用于金融证券、食品安全、腐败治理、环境保护等领域。
2019年9月12日，国务院发布的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第十六条规定，“建立吹哨人、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护”，明确提出建立吹哨人制度。2019年深圳市互金协会《深圳市网络借贷信息中介机构良性退出知情人举报指引》、2017年证监会《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》、2016年《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》、2001年《中国证券监督管理委员会关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》等都有涉及鼓励知情人士投诉举报的相关条款。建立“吹哨人制度”不仅有利于扩大公众参与、弥补监管缺口，还能提升监管的针对性和实效性。
【修改建议】增加“吹哨人”等内部举报制度，并规定细化规则。
天津（2019.5.30）
第十条鼓励单位和个人对非法金融活动进行投诉和举报。经查证属实的，由市地方金融监督管理部门按照规定给予奖励。
四川（2019.3.28）
第三十六条县级以上地方人民政府及其有关部门应当建立非法金融活动举报制度，及时处理投诉和举报。
任何单位和个人有权对非法金融活动进行投诉和举报。
河北（2017.12.1）
第十一条任何单位和个人有权对地方金融违法行为进行投诉和举报。地方金融监管机构应当建立健全投诉举报机制，公布受理方式，及时接受和处理投诉举报。举报属实的，应当给予奖励。
第四章 风险防范处置
风险防范和处置分工
上海（草案）
第三十条 未经批准擅自设立中央金融监管部门监督管理的金融机构或者非法从事中央金融监管部门监督管理的金融活动的，市、区人民政府及其所属部门按照职责分工，配合中央金融监管部门及其在沪派出机构开展风险防范和处置。
未经批准擅自设立地方金融组织或者非法从事地方金融活动的，地方金融管理部门应当会同有关部门、中央金融监管部门在沪派出机构开展风险防范和处置。
市、区人民政府承担本行政区域内防范和处置非法集资的职责。
【评析】本条系《条例（草案）》亮点之一，首次明确了地方政府与中央金融监管部门在风险处置方面的责任分工，强化了防范化解金融风险的主体责任和监管责任，健全了条块间金融监管工作的协调，正是落实构建“中央为主、地方补充、规则统一、权责明晰、运转协调、安全高效”的金融监管和风险防范处置体制的要求。当前，非法集资活动仍处于易发高发时期，网贷平台、私募、资管等领域风险积聚，各类矛盾和问题交织叠加。对此，党中央、国务院高度重视，多次召开会议研究部署，要求依法严厉打击非法集资行为。上海草案首次提出，明确了在金融防范和处置非法集资方面的央地的职责分工。