解读南宁市重磅新规：“允许项目投资未达总投资额25%的土地进行转让”

摘要
2017年初，国土资源部开展全国土地二级市场试点，南宁市被列入全国28个国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点城市之一。2018年8月,南宁市人民政府出台新规《南宁市国有建设用地使用权二级市场交易管理办法（试行）》，办法明确：“对已投资额未达总投资额25%（含净地）土地的转让，受让人可以凭原土地证、原出让合同、交易鉴证书，到相关部门办理工程建设缺项审批手续，待开工建设达25%后，办理不动产转移登记手续。”新规的出台破解了总投资额未满25%的建设用地使用权转让难题，有效满足了交易双方的利益诉求，保护了双方的合法权益，促进了土地要素流通顺畅，盘活了存量土地，提高了土地资源的配置效率。
下面，笔者就与大家一起聊聊南宁市土地二级市场交易新规和土地使用权转让中的风险防控。
一、试点改革前土地转让的限制
土地要素市场是社会主义市场经济体系重要组成部分，在我国，土地一级市场即土地使用权出让的市场，是国家将从土地所有权中分离出来的土地使用权让渡给土地使用者的行为，这是政府垄断并主导的有限制的土地市场。土地二级市场是土地使用权人取得土地使用权后经过一定的开发建设，土地使用权进入市场的交易活动，包括土地使用权的转让、出租、抵押等，二级市场才是真正的土地市场。
《中华人民共和国城市房地产管理法》三十八条、三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应符合按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上”，否则不得转让。从事或服务房地产开发的人士应该都很清楚这个规定，但面对一级市场存在的竞价方式及销售条件等苛刻要求，为了达到土地转让目的，不乏选择隐形转让（收购并购、合作开发、借壳开发）、甚至人为制造司法纠纷等方式开辟新道路。在土地转让时，大家可谓费尽心思，仍会存在许多不可控制的风险，司法实践中处理这类纠纷也十分棘手。
二、土地使用权交易新规出台
2000年1月6日国土资源部出台建立土地有形市场促进土地使用权规范交易；
2017年1月22日国土资源部出台《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》；
2017年5月28日，国土资源部批复同意《广西壮族自治区南宁市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》；
2017年8月9日，南宁市国有建设用地二级市场试点工作正式实施；
2017年12月12日，南宁市成功办理首批次国有建设用地使用权二级市场转让交易鉴证；
2018年5月25日，南宁市土地二级市场交易服务平台项目通过验收；
2018年6月14日，南宁市国土资源局出台《南宁市国有建设用地使用权二级市场转让交易规则（试行）》；
2018年7月25日南宁市国土资源局出台南宁市国有建设用地使用权二级市场各流程及材料清单；
2018年8月1日，南宁市人民政府出台《南宁市国有建设用地使用权二级市场交易管理办法（试行）》。
三、土地使用权交易新规看点
《南宁市国有建设用地使用权二级市场交易管理办法（试行）》，办法第九条规定：“项目已投资额未达到投资总额25%以上的宗地转让的土地交易可以在土地二级市场交易服务平台进行。”办法第二十六条明确规定：“为提高土地利用效率，盘活低效用地，以出让方式取得的项目土地使用权，已完成的投资总额未到25%的，可通过交易服务平台进行转让，成交后签订转让合同，承办机构出具交易鉴证书，交易双方可申请办理预告登记。国土、规划、建委、环保、审批等部门根据承办机构出具的交易鉴证书及相关材料，在受让人未办理不动产转移登记手续的情况下，对该项目工程建设的审批手续进行缺项审批。待完成该项目建设投资25%后，持相关证明材料向不动产登记机构申请不动产转移登记。项目投资总额占项目投资总额的比例，以有资质的会计事务所出具的《工程投资审计报告》为准。”
同时第十九条规定：“双方当事人签订土地使用权转让合同、承办机构出具交易鉴证书后，按照土地使用权转让协议约定可向南宁市不动产登记中心申请预告登记。”第三十条规定：“土地使用权转让时，双方当事人应在签订转让合同后，具备不动产转移登记条件之日起二十日内，按规定申请办理土地使用权转移登记。”
根据上述规定，以出让方式取得的土地使用权，已投资额未达总投资额25%（含净地）的土地可以进行转让，签订转让合同，出具交易鉴证书，申请预告登记，办理工程建设审批时可以进行缺项审批，待开工建设达25%后，再办理不动产转移登记手续。
四、土地使用权限制转让情形、转让程序规定
新规对于土地使用权转让的具体操作进行了明确：
国有建设用地使用权存在以下10种情形不得转让：未取得不动产权证书（或国有土地使用证）的；以出让方式取得土地使用权，但未按出让合同约定付清土地使用权出让金、违约金的；未经不动产共有人书面同意的；国有建设用地使用权已设定抵押的，但经抵押权人书面同意转让的除外；司法机关和行政机关依法裁定、决定或者以其他形式限制土地使用权转让的；市人民政府依法决定收回国有建设用地使用权的；土地权属有争议的；土地闲置未依法处置的；政府做出房屋征收决定并公告后，土地不得出让；法律、法规规定禁止转让的其他情形。
土地使用权转让办理程序一般包括：交易申请→交易审核（受理、锁定）→拟定转让报批方案（市国土局和市政府审议）→组织交易（签订合同、交易鉴证、申请预告登记）→转移登记。
转让后土地使用权年限的计算方式：转让后的使用年限为土地使用权出让（或转让合同）规定的使用年限减去原土地使用权人已使用年限后剩余年限。
土地分割合宗转让办理：按照先分割后转让的方式，经国土行政主管部门出具原则同意意见，规划部门核发分割合并地块规划审批文件后，才能进行转让；关于涉及土地闲置的，经过土地资源行政主管部门认定并处置完成后，方可进行转让。
转让价格实行政府监管：明确转让价格比基准地价、标定地价低20%以上的，政府可行使优先购买权。优先购买权在《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中已早有规定。
土地抵押权方面，放宽了抵押权人和抵押物范围：明确具备一定条件的小额贷款公司、自然人、企业法人可以作为抵押权人，以及明确盈利性的医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域机构以出让方式取得的国有建设用地使用权可以设立抵押权，上述项目设定抵押获取的资金，仅用于本项目开发建设或者开办对应业务改善软件所需，不得为第三方担保并在抵押权实现后不得改变原不动产用途。仅用于本项目开发建设或者开办对应业务改善软件所需，不得为第三方担保并在抵押权实现后不得改变原不动产用途。
五、土地使用权转让的风险防控
（一）、土地转让前，需注意核实目标土地的基本情况，包括是否存在限制转让的10种情形，是否取得土地权属证书，是否存在其他共有人，是否存在抵押及司法查封等权利限制，是否存在未付清出让金、违约金及税费，是否存在涉及土地闲置，是否涉及国有资产，是否存在第三方租赁、实际占用等情况。如存在，可能存在无法交易、交易用时增加或交易成本增加等风险。
（二）、转让合同签订前，需注意查阅原《国有土地使用权出让合同》，了解出让合同目标土地的位置、面积、用途、规划设计条件，土地使用年限及剩余年限，投资开发期限或约定期限内的投资开发程度、特殊约定或限制、权力义务以及违约责任等等。新规明确要求：在转让合同中约定受让方须承担原出让合同的相关责任义务，这一规定对于未按期开竣工、自身原因造成土地闲置的目标土地，存在较大风险。
（三）、需要提醒的是，转让流程中“出让服务中心拟定土地鉴证转让方案，经申请双方同意提交市国土资源局审议及提交市人民政府审议”以及“组织交易公示期满后多少日内签订转让合同、出具交易鉴证书”，这两项流程时限没有明确规定，需考虑预留办理用时。
《南宁市国有建设用地使用权二级市场转让交易规则（试行）》第十二条：“业务受理之日起，承办机构锁定转让宗地的不动产登记相关业务。”第三十一条：“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当由双方办理过户登记。交易宗地具备不动产转移登记条件后，交易双方申请宗地解锁并办理不动产转移登记，可委托承办机构代为办理相关手续。”
根据上述规定，目标土地转让交易申请受理之日至具备不动产转移登记条件期间，目标土地处于锁定状态，锁定期间目标土地不能办理不动产登记相关业务。值得提醒大家注意的是，关于锁定期间是否可以排除司法查封目标土地，目前没有明确规定。若不能排除，目标土地转让交易申请受理之日至申请预告登记期间，将存在较大风险。
（四）、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“金钱债权执行中,买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。”第三十条规定：“金钱债权执行中,对被查封的办理了受让物权预告登记的不动产，受让人提出停止处分异议的，人民法院应予支持；符合物权登记条件，受让人提出排除执行异议的，应予支持。”
为防范上述风险，建议按上述规定事先防范，确保排除执行查封。除依法签订转让合同外，还需完善土地及地上建筑物、构筑物（如有）的交接手续，保留对目标土地的占有及管理的有关材料，及时申请办理预告登记。此外，还可以增加合同条款约定，如明确出现司法查封时，转让人责任以及查封标的处理等。
（五）、涉及设定有抵押权的目标土地转让时，资金支付和抵押权解除是把控重点。建议核实转让方的借贷与目标土地抵押的法律文件，确定抵押债权总额，资金尽可能不直接进入转让方账户，避免司法查封等风险，确保资金解决目标土地抵押权人债权清偿，解除抵押，如设定新的抵押权人（实现目标土地优先受偿）等处理。实际操作中，建议大家完善交易方案，减低交易风险。
结语
土地交易和房地产开发是一个复杂的、专业的领域，进入该邻域的单位及个人，需有专业的人士和专业的律师进行全程把控服务。要及时全面了解现行的法律法规、规章政策，以及充分了解当地的规则流程，利用专业的法律服务，规范、安全、快捷地进行土地使用权交易，降低风险、节约投资，加快项目投资开发，实现投资目标。
附件：34个试点地区名单
开展国有土地二级市场试点的28个试点地区名单
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同时开展国有和集体土地二级市场试点的6个地区名单
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