一、城市更新定义与内涵
对于城市更新，在法律和国家政策层面虽未给出明确的界定，但国家“十四五”规划《纲要》提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。
各地均在各自的城市更新条例、管理办法或相关规范性文件中予以了界定，综合京津沪渝深穗的城市更新政策中关于城市更新的定义，城市更新是指对城市建成区内城市空间形态和功能进行的持续完善和优化调整，具体表现形式为拆除重建或者综合整治活动。具体内容包括加强基础设施和公共设施建设，提高城市服务水平；优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；提升整体居住品质，改善城市人居环境；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；其他城市更新活动。从这些政策分析，城市更新的内涵应为转变城市发展方式，提升城市空间形态和城市功能，是小规模、渐进式、可持续的更新。
正是因为有些地区对国家城市更新行动的理解存在偏差，未能转变以前那种重建设轻运营的观念，继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。
鉴于此，2021年8月31日发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）（以下称建科〔2021〕63号文），再次强调城市更新行动的内涵，即“实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。”
二、实施方式
经对京津沪渝深穗城市更新政策的查阅，各地对城市更新项目的具体操作实施方式规定的有详有略，但都包括编制规划计划、确定实施主体、摸底调查、征求民意、编制实施方案、权利归集、组织实施等。其中，深圳经济特区规定的最为具体，上海次之，下图是笔者根据两地的城市更新条例做的梳理图。
除了具体操作方式，对于大家普遍关心的城市更新项目实施方案的内容，笔者也做了归纳梳理，其应包括的事项有更新范围、内容、方式及规划设计方案、建筑规模、使用功能、建设计划、土地供应方案、资金筹措方式、建设运营管理模式、利益平衡方案、社会稳定风险评估等。
三、实施主体的确定
综合京津沪渝深穗的城市更新政策，项目实施主体主要有三类，分别是政府或其工作部门、产权单位和选定的市场主体。
对于市场主体的确定方式各地并没有采取一刀切的方式，而是均规定视项目而定，因项目情况不同，市场主体的确定方式主要有政府授权确定、权利人委托、公开招标。比如北京市规定“城市更新项目产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资（入股）等方式委托专业机构作为实施主体；产权关系复杂的，由区政府依法确定实施主体。”天津市规定“通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与，支持专业机构等社会力量投资参与各类更新改造项目。涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。”深圳经济特区规定“城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业或者市、区人民政府组织实施。符合规定的，也可以合作实施。”重庆市规定“城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。”
此外，在实施主体选定过程中，北京市和深圳经济特区也更加尊重民意，如北京市明确规定“确定实施主体应充分征询相关权利人或居民意见，做到公开、公平、公正。”深圳经济特区则规定“属于旧住宅区城市更新项目的，区人民政府应当在城市更新单元规划批准后，组织制定搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后，采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，由选定的市场主体与全体物业权利人签订搬迁补偿协议。”
四、规划和土地政策
1.规划政策
首先，城市更新项目均遵循“规划引领”的大原则，既要遵循经济社会发展规划、国土空间规划，还需编制城市更新专项规划，甚至有的地区还要求编制城市更新单元规划。这些规划也是实施主体后续编制实施方案的基础。
此外，从各地政策看，更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑规模等规划指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，均有一定的调整优化空间。比如天津市规定“各类更新改造项目经充分论证后可依法依规适当放宽容积率等规划指标，允许建筑高度适度提高，但各类用地容积率原则不应突破《天津市控制性详细规划技术规程》要求。”北京市规定“对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。”
2.土地供应管理
城市更新项目土地供应的法律依据依然是《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《民法典》等，实行有偿使用制度，严格限制划拨使用。根据不同的项目情况，具体的土地供应方式主要有划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式。符合划拨用地条件的，以划拨方式办理用地手续，不符合的，以有偿使用方式办理相应用地手续。
3.土地用途管理
城市更新过程中，未涉及土地用途变更的，继续按照原方式使用；涉及土地用途变更或需补缴土地出让金的，有的地区给予了过渡期安排，如北京、天津和重庆，有的地区无过渡期安排，需依法按时办理相关用地手续、补缴土地出让金。当然即便是给予土地过渡期安排的更新项目也是有条件的，即要符合规划且更新地块用于发展国家支持的新产业、新业态。
比如天津市规定，“土地用途变更为经营性用途或新增建筑面积用于销售产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益，办理相关用地手续，其中涉及国家支持发展的各类产业情形的，可适用在5年过渡期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的建设用地过渡期政策。”“各类更新改造中，土地使用权人单独或以入股、出租等方式联合其他市场主体，利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施以及兴办国家支持发展的各类产业的，可在5年过渡期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续。”北京市规定，“在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。”
4.零星土地
各地均规定，在不违反规划且征得居民同意的前提下，各类更新改造项目周边的边角地、夹心地、插花地等存量土地可以一并纳入更新改造范围。
五、资金政策
1.资金来源
结合各地政策，城市更新项目资金来源归纳起来主要包括：（1）各级财政安排的城市更新资金；（2）银行信贷资金、保险资金等金融机构融资资金；（3）参与城市更新的市场主体投入的资金；（4）不动产产权人自筹资金；（5）政府专项债券资金；（6）市场主体通过资本市场筹集的资金；（7）其他符合规定的资金。比如国家开发银行政策性贷款、设立城市更新专项基金、发行公募基础设施证券投资基金（REITs）和资产证券化产品、使用住房公积金等。尽管实施主体可以通过各种方式融资，但无论如何，均不得承担政府融资职能，不得新增地方政府隐性债务。
2.财税支持
各地均明确将依法依规给予城市更新项目行政事业性收费减免和税收优惠等支持。
六、公众参与政策
实施城市更新行动，转变城市开发建设方式和经济增长方式，对提升城市品质、满足人民群众美好生活需要、推动城市高质量发展具有重要意义，应遵循“民生优先、共建共享、公众参与”的原则。
无论是编制城市更新规划、计划时，还是拟定实施方案过程中，无论是国家还是地方均要求征求社会公众或者相关权利人的意见，并且要经过专家论证。深圳经济特区体现的尤为明显，其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项方面均给予了公众及相关权利人充分的知情权、参与权和监督权，具体表现为：在申报城市更新单元计划之前，需申报主体组织开展更新改造现状调研、意愿征集；城市更新单元计划草案审查通过后由区城市更新部门向社会公示，再报区人民政府审批，经区人民政府批准后，应将该单元计划向社会公告；城市更新单元规划草案报区城市更新部门审查通过后，应向社会公示；对于拆除重建类城市更新项目，市场主体与被搬迁人签署搬迁补偿协议后，城市更新部门负责对物业权利人更新意愿进行核实；属于拆除重建类的旧住宅区城市更新项目的，区政府制定的搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，需经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后实施。
关于大家比较关心的权利人同意率问题，深圳经济特区对涉及拆除重建、改扩建项目予以明确规定，“拆除范围内物业权利人更新意愿应当符合下列要求：
（一）用地为单一地块的，应当经全体共同共有人或者产权份额四分之三以上的按份共有人同意，建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意；
（二）用地包含两个或者两个以上地块的，每一地块物业权利人更新意愿应当符合前项规定，且物业权利人同意更新的面积不少于总用地面积的百分之八十；
（三）用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，应当经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意进行城市更新，或者符合前两项规定，经原农村集体经济组织继受单位同意。”
对于加装电梯，上海市规定“既有多层住宅需要加装电梯的，应当按照《中华人民共和国民法典》关于业主共同决定事项的规定进行表决。”即应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上业主且参与表决人数四分之三以上业主同意。尽管其他地区未予明确，但结合司法判例，可以适用《民法典》前述规定。
七、运作模式
实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持政府引导、市场运作、多方参与、共建共享的原则，推动由“开发方式”向“经营模式”转变。各地均积极支持社会资本参与城市更新，寻求建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。不断创新融资渠道和方式，充分调动企业和居民的积极性，通过设立基金、委托经营、参股投资等多种方式动员社会力量广泛参与城市更新改造。
八、城市更新行动底线
基于前期调查发现的各地城市更新活动中的大拆大建问题，为确保城市更新行动贯彻落实党的十九届五中全会作出的重要决策部署和国家“十四五”规划《纲要》精神，防止城市更新变形走样，建科〔2021〕63号文给城市更新行动划出了底线，具体如下：
1.严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
2.严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。
3.严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
4.确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。城市住房租金年度涨幅不超过5%。
5.保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。
6.保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。
7.延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。
8.加强统筹谋划。不脱离地方实际，不头痛医头、脚痛医脚，杜绝运动式、盲目实施城市更新。探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。
9.探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。
10.加快补足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、形象工程和面子工程。
11.提高城市安全韧性。不“重地上轻地下”，不过度景观化、亮化，不增加城市安全风险。
九、结语
城市更新行动是国家重大战略部署，不是简单的老旧小区改造，更不是棚户区改造，应立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，旨在全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，其实施方式、运作模式不同于以往的城市建设方式，老壶装新酒必然行不通，要转变观念，以改革创新为根本动力，建设宜居、绿色、低碳、智慧、韧性、人文、活力城市，走出一条集约型内涵式城市高质量发展新路。
注：本文中京津沪渝深穗城市更新政策具体指《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》、《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》、《天津市人民政府办公厅关于印发天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案的通知》、《上海市城市更新条例》、《重庆市人民政府关于印发重庆市城市更新管理办法的通知》、《深圳经济特区城市更新条例》、《广州市城市更新办法》。
对于城市更新，在法律和国家政策层面虽未给出明确的界定，但国家“十四五”规划《纲要》提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。
各地均在各自的城市更新条例、管理办法或相关规范性文件中予以了界定，综合京津沪渝深穗的城市更新政策中关于城市更新的定义，城市更新是指对城市建成区内城市空间形态和功能进行的持续完善和优化调整，具体表现形式为拆除重建或者综合整治活动。具体内容包括加强基础设施和公共设施建设，提高城市服务水平；优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；提升整体居住品质，改善城市人居环境；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；其他城市更新活动。从这些政策分析，城市更新的内涵应为转变城市发展方式，提升城市空间形态和城市功能，是小规模、渐进式、可持续的更新。
正是因为有些地区对国家城市更新行动的理解存在偏差，未能转变以前那种重建设轻运营的观念，继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利，随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树，变相抬高房价，增加生活成本，产生了新的城市问题。
鉴于此，2021年8月31日发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）（以下称建科〔2021〕63号文），再次强调城市更新行动的内涵，即“实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。”
二、实施方式
经对京津沪渝深穗城市更新政策的查阅，各地对城市更新项目的具体操作实施方式规定的有详有略，但都包括编制规划计划、确定实施主体、摸底调查、征求民意、编制实施方案、权利归集、组织实施等。其中，深圳经济特区规定的最为具体，上海次之，下图是笔者根据两地的城市更新条例做的梳理图。
除了具体操作方式，对于大家普遍关心的城市更新项目实施方案的内容，笔者也做了归纳梳理，其应包括的事项有更新范围、内容、方式及规划设计方案、建筑规模、使用功能、建设计划、土地供应方案、资金筹措方式、建设运营管理模式、利益平衡方案、社会稳定风险评估等。
三、实施主体的确定
综合京津沪渝深穗的城市更新政策，项目实施主体主要有三类，分别是政府或其工作部门、产权单位和选定的市场主体。
对于市场主体的确定方式各地并没有采取一刀切的方式，而是均规定视项目而定，因项目情况不同，市场主体的确定方式主要有政府授权确定、权利人委托、公开招标。比如北京市规定“城市更新项目产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可以协议、作价出资（入股）等方式委托专业机构作为实施主体；产权关系复杂的，由区政府依法确定实施主体。”天津市规定“通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与，支持专业机构等社会力量投资参与各类更新改造项目。涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。”深圳经济特区规定“城市更新项目由物业权利人、具有房地产开发资质的企业或者市、区人民政府组织实施。符合规定的，也可以合作实施。”重庆市规定“城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。”
此外，在实施主体选定过程中，北京市和深圳经济特区也更加尊重民意，如北京市明确规定“确定实施主体应充分征询相关权利人或居民意见，做到公开、公平、公正。”深圳经济特区则规定“属于旧住宅区城市更新项目的，区人民政府应当在城市更新单元规划批准后，组织制定搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后，采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，由选定的市场主体与全体物业权利人签订搬迁补偿协议。”
四、规划和土地政策
1.规划政策
首先，城市更新项目均遵循“规划引领”的大原则，既要遵循经济社会发展规划、国土空间规划，还需编制城市更新专项规划，甚至有的地区还要求编制城市更新单元规划。这些规划也是实施主体后续编制实施方案的基础。
此外，从各地政策看，更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑规模等规划指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，均有一定的调整优化空间。比如天津市规定“各类更新改造项目经充分论证后可依法依规适当放宽容积率等规划指标，允许建筑高度适度提高，但各类用地容积率原则不应突破《天津市控制性详细规划技术规程》要求。”北京市规定“对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。”
2.土地供应管理
城市更新项目土地供应的法律依据依然是《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《民法典》等，实行有偿使用制度，严格限制划拨使用。根据不同的项目情况，具体的土地供应方式主要有划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式。符合划拨用地条件的，以划拨方式办理用地手续，不符合的，以有偿使用方式办理相应用地手续。
3.土地用途管理
城市更新过程中，未涉及土地用途变更的，继续按照原方式使用；涉及土地用途变更或需补缴土地出让金的，有的地区给予了过渡期安排，如北京、天津和重庆，有的地区无过渡期安排，需依法按时办理相关用地手续、补缴土地出让金。当然即便是给予土地过渡期安排的更新项目也是有条件的，即要符合规划且更新地块用于发展国家支持的新产业、新业态。
比如天津市规定，“土地用途变更为经营性用途或新增建筑面积用于销售产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益，办理相关用地手续，其中涉及国家支持发展的各类产业情形的，可适用在5年过渡期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的建设用地过渡期政策。”“各类更新改造中，土地使用权人单独或以入股、出租等方式联合其他市场主体，利用闲置用房等存量房屋建设各类公共服务设施以及兴办国家支持发展的各类产业的，可在5年过渡期内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续。”北京市规定，“在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。”
4.零星土地
各地均规定，在不违反规划且征得居民同意的前提下，各类更新改造项目周边的边角地、夹心地、插花地等存量土地可以一并纳入更新改造范围。
五、资金政策
1.资金来源
结合各地政策，城市更新项目资金来源归纳起来主要包括：（1）各级财政安排的城市更新资金；（2）银行信贷资金、保险资金等金融机构融资资金；（3）参与城市更新的市场主体投入的资金；（4）不动产产权人自筹资金；（5）政府专项债券资金；（6）市场主体通过资本市场筹集的资金；（7）其他符合规定的资金。比如国家开发银行政策性贷款、设立城市更新专项基金、发行公募基础设施证券投资基金（REITs）和资产证券化产品、使用住房公积金等。尽管实施主体可以通过各种方式融资，但无论如何，均不得承担政府融资职能，不得新增地方政府隐性债务。
2.财税支持
各地均明确将依法依规给予城市更新项目行政事业性收费减免和税收优惠等支持。
六、公众参与政策
实施城市更新行动，转变城市开发建设方式和经济增长方式，对提升城市品质、满足人民群众美好生活需要、推动城市高质量发展具有重要意义，应遵循“民生优先、共建共享、公众参与”的原则。
无论是编制城市更新规划、计划时，还是拟定实施方案过程中，无论是国家还是地方均要求征求社会公众或者相关权利人的意见，并且要经过专家论证。深圳经济特区体现的尤为明显，其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项方面均给予了公众及相关权利人充分的知情权、参与权和监督权，具体表现为：在申报城市更新单元计划之前，需申报主体组织开展更新改造现状调研、意愿征集；城市更新单元计划草案审查通过后由区城市更新部门向社会公示，再报区人民政府审批，经区人民政府批准后，应将该单元计划向社会公告；城市更新单元规划草案报区城市更新部门审查通过后，应向社会公示；对于拆除重建类城市更新项目，市场主体与被搬迁人签署搬迁补偿协议后，城市更新部门负责对物业权利人更新意愿进行核实；属于拆除重建类的旧住宅区城市更新项目的，区政府制定的搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，需经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后实施。
关于大家比较关心的权利人同意率问题，深圳经济特区对涉及拆除重建、改扩建项目予以明确规定，“拆除范围内物业权利人更新意愿应当符合下列要求：
（一）用地为单一地块的，应当经全体共同共有人或者产权份额四分之三以上的按份共有人同意，建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意；
（二）用地包含两个或者两个以上地块的，每一地块物业权利人更新意愿应当符合前项规定，且物业权利人同意更新的面积不少于总用地面积的百分之八十；
（三）用地属城中村、旧屋村或者原农村集体经济组织和原村民在城中村、旧屋村范围以外形成的建成区域的，应当经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意进行城市更新，或者符合前两项规定，经原农村集体经济组织继受单位同意。”
对于加装电梯，上海市规定“既有多层住宅需要加装电梯的，应当按照《中华人民共和国民法典》关于业主共同决定事项的规定进行表决。”即应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积四分之三以上业主且参与表决人数四分之三以上业主同意。尽管其他地区未予明确，但结合司法判例，可以适用《民法典》前述规定。
七、运作模式
实施城市更新行动要顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持政府引导、市场运作、多方参与、共建共享的原则，推动由“开发方式”向“经营模式”转变。各地均积极支持社会资本参与城市更新，寻求建立微利可持续的利益平衡和成本分担机制，形成整体打包、项目统筹、综合平衡的市场化运作模式。不断创新融资渠道和方式，充分调动企业和居民的积极性，通过设立基金、委托经营、参股投资等多种方式动员社会力量广泛参与城市更新改造。
八、城市更新行动底线
基于前期调查发现的各地城市更新活动中的大拆大建问题，为确保城市更新行动贯彻落实党的十九届五中全会作出的重要决策部署和国家“十四五”规划《纲要》精神，防止城市更新变形走样，建科〔2021〕63号文给城市更新行动划出了底线，具体如下：
1.严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。
2.严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。
3.严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。
4.确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。城市住房租金年度涨幅不超过5%。
5.保留利用既有建筑。不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。
6.保持老城格局尺度。不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意拉直拓宽道路，不修大马路、建大广场。
7.延续城市特色风貌。不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖，不随意改变或侵占河湖水系，不随意改建具有历史价值的公园，不随意改老地名，杜绝“贪大、媚洋、求怪”乱象，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为。
8.加强统筹谋划。不脱离地方实际，不头痛医头、脚痛医脚，杜绝运动式、盲目实施城市更新。探索适用于城市更新的规划、土地、财政、金融等政策，拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，坚决遏制新增隐性债务。严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新。
9.探索可持续更新模式。不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。
10.加快补足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脱离实际、劳民伤财的政绩工程、形象工程和面子工程。
11.提高城市安全韧性。不“重地上轻地下”，不过度景观化、亮化，不增加城市安全风险。
九、结语
城市更新行动是国家重大战略部署，不是简单的老旧小区改造，更不是棚户区改造，应立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，旨在全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，其实施方式、运作模式不同于以往的城市建设方式，老壶装新酒必然行不通，要转变观念，以改革创新为根本动力，建设宜居、绿色、低碳、智慧、韧性、人文、活力城市，走出一条集约型内涵式城市高质量发展新路。
注：本文中京津沪渝深穗城市更新政策具体指《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》、《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》、《天津市人民政府办公厅关于印发天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案的通知》、《上海市城市更新条例》、《重庆市人民政府关于印发重庆市城市更新管理办法的通知》、《深圳经济特区城市更新条例》、《广州市城市更新办法》。