《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》修订重点解读

2022年8月5日，新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第69号公告，公布新修订的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。《办法》共九章五十九条，对土地所有权和使用权、国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地利用管理等内容作出规定，将为新时期自治区土地管理和开发利用、保护提供更加完备的法律保障，对自治区土地管理事业影响深远。
下面本文从《办法》制定、修正、修订的进程；此次《办法》修订的背景以及《办法》修订的主要内容进行分享交流。
一、《办法》制定、修正、修订的进程
（一）1989年6月24日新疆维吾尔自治区第七届人民代表大会常务委员会第八次会议通过。
（二）根据1996年9月26日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十三次会议《关于修改〈新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法〉的决定》第一次修正。
（三）根据1997年12月11日新疆维吾尔自治区第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法〉的决定》第二次修正。
（四）根据1999年7月30日新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法〉的决定》第三次修正。
（五）根据2012年3月28日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第四次修正。
2022年7月29日新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订，自2022年11月1日起施行。
二、《办法》修订的背景
一是增强政治站位，贯彻落实习近平总书记关于土地管理重要指示批示精神的需要。党的十八大以来，习近平总书记多次对国土空间规划、耕地保护、土地执法等问题作出重要指示批示，要求以国土空间规划为依据，将永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线；强调要采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度；指出要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为。习近平总书记的重要指示批示精神，是做好土地管理工作的行动指南和根本遵循，亟须在我区土地管理地方性法规中予以贯彻落实，在立法中以实际行动忠诚拥护“两个确立”，坚决做到“两个维护”。
二是贯彻落实国家土地管理新要求，做好配套衔接的需要。2020年1月1日、2021年9月1日分别施行的新《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，对改革土地征收制度、完善农村宅基地制度、将基本农田提升为永久基本农田、构建国土空间规划管理制度等制度进行了较大的改革与完善。近年来，党中央、国务院又相继出台一系列重要文件，对国土空间规划体系建设、建设用地审批权委托下放、强化耕地保护、土地督察制度正式入法等方面作出了具体规定。我区现行的《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》于1989年制定，并分别于1996年、1997年、1999年、2012年进行了修正，在保护我区的土地资源、促进经济社会发展上发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和国家土地管理改革的深化，《办法》的一些内容已经明显不适应形势发展要求，也不符合上位法的规定，亟须通过全面修订进行衔接、细化和补充。
三、《办法》修订的主要方面
一是以国土空间规划取代土地利用总体规划和城乡规划。根据《土地管理法》第十八条、《土地管理法实施条例》第二条、第三条等规定，《办法》第三章以“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确国土空间规划体系之外不得另设其他空间规划。确保符合上位法的规定。
建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。
二是对修改国土空间总体规划范围进行更加明确界定。本次《办法》对经原批准机关批准，可以修改国土空间总体规划的情形做了更加明确具体的界定：（一）国家战略、重大政策调整；（二）行政区划调整；（三）经国家和自治区批准的重大能源、交通、水利等基础设施以及其他重大工程建设项目用地需要；（四）不可预见的军事、防灾减灾救灾、疫情防控等建设项目需要；（五）法律法规或者自治区人民政府规定的其他情形。删除了原《办法》“（一）根据国民经济和社会发展需要，必须修改土地利用总体规划的；（三）上级土地利用总体规划依法修改后，需要对下级土地利用总体规划作出相应修改的；（四）由于不可抗力等因素的出现，需要改变土地利用总体规划的。”等不明确、不宜界定的规定，有利于《办法》的具体适用，同时加强了对修改国土空间总体规划法律约束力。
三是明确各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。加强耕地保护，必须首先明确耕地保护的责任主体。新的《土地管理法实施条例》十三条在总结多年来党中央、国务院关于强化耕地保护责任主体制度实施经验的基础上，首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体。为落实、细化《土地管理法实施条例》的上述规定，压实各级人民政府对本行政区域耕地保护主体责任，《办法》新增第十四条规定：各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。县级以上人民政府应当每年对下一级人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核，考核结果作为各级人民政府主要负责人综合考核评价的重要内容。
四是将基本农田提升为永久基本农田。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，第三十五条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。为落实、细化《土地管理法》的上述规定，《办法》新增第十六条规定，明确自治区严格落实永久基本农田特殊保护制度。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。并采取列举+兜底的方式细化明确了严禁占用永久基本农田的活动情形。
五是根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，完善土地征收程序，保障农民的合法权益。为进一步规范政府土地征收行为，依法保障被征地农民的合法权益，根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，《办法》第二十四条至三十一条对土地征收程序进行了细化补充：（1）发布土地征收预公告，启动土地征收；（2）组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证；（3）签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明；（4）申请土地征收审批；（5）土地征收经依法批准后发布土地征收公告，公布土地征收范围和征收时间，对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定；（6）实施土地征收。
六是以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，增加被征地农民社会保障费用的规定。原《办法》规定按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。根据新《土地管理法》第四十八条规定 征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。本次《办法》按照新《土地管理法》第四十八条规定要求，第三十二条明确规定 自治区人民政府负责制定、公布全区区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准【经2020年12月2日自治区人民政府常务会议研究同意，2020年12月8日新疆维吾尔自治区自然资源厅公布了《关于公布自治区征收农用地区片综合地价标准的通知》（新自然资规〔2020〕4号）】。设区的市、县（市）人民政府可以根据实际制定、公布本行政区域区片综合地价，但不得低于自治区人民政府区片综合地价确定的标准。同时补充规定自治区人民政府负责制定、公布征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准。设区的市、县（市）人民政府可以根据实际制定、公布本行政区域征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的具体补偿标准，但不得低于自治区人民政府规定的补偿标准。
七是明确建设项目经依法批准使用国有农用地的，参照征收农民集体所有土地补偿标准执行。《土地管理法》《土地管理法实施条例》确定了征收农民集体土地的补偿原则，未涉及收回国有农用地补偿规定。《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）第三条第一款规定：因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。本次《办法》根据前述意见精神等规定，新增第三十四条规定：建设项目经依法批准使用国有农用地的，参照征收农民集体所有土地补偿标准执行。《办法》将建设项目经依法批准使用国有农用地补偿标准上升为地方法规属于一大亮点。
八是完善农村宅基地制度审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，第六十二条明确农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准（2004年《土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准）。本次《办法》落实、细化新《土地管理法》规定，新增第四十条规定：农村村民申请宅基地的，应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请；没有设立农村集体经济组织的，应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过的，应当在本集体范围内进行公示，公示时间不少于十日。公示结束无异议的，报乡（镇）人民政府审核批准。
九是新增土地利用管理章节，依法提高节约集约用地水平。《办法》新增第六章土地利用管理。本章从强化各级人民政府应当依法提高节约集约用地职责；建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地审批；存量农村集体经营性建设用地优先用于乡村振兴重点产业和项目；鼓励合理利用地下空间；设区的市、县（市）人民政府统筹安排土地资源的收储，优先储备空闲、低效利用的存量建设用地；设区的市、县（市）人民政府应当建立以基准地价、标定地价为主体的城乡公示地价体系和地价更新制度等方面，明确了各级人民政府土地利用管理的职责，旨在依法提高节约集约用地水平。
十是将土地督察制度正式新增入本办法。为了有效解决土地管理中存在的地方政府违法高发多发的问题，2006年国务院决定实施国家土地督察制度，对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来，在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上，2019年新修正《土地管理法》在总则中增加第六条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。为落实、细化《土地管理法》的规定，《办法》新增第四十九条土地督察制度的规定。根据自治区人民政府授权，明确自治区人民政府自然资源主管部门主要督察对象、督察内容、职权及有关单位和个人的配合义务、工作机制等内容。
另外，本次《办法》从细化各有关部门各自职责、合理划分中央和地方土地管理审批权限、完善临时用地管理、根据机构职能的调整规定农业农村主管部门对宅基地管理职责、删除有关兵团土地管理工作的单独规定、细化法律责任处罚标准、条文结构规范完善等诸多方面做了修订。