行政诉讼中，赔偿请求人无法提供证据时，举证责任如何划分？

最高法指导案例之91号
案例名称：沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案
案情简介
2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕769号《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设用地的批复》，批准征收马鞍山市花山区霍里街道范围内农民集体建设用地10.04公顷，用于城市建设。2011年12月23日，马鞍山市人民政府作出《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。苏月华名下的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋在本次征收范围内。苏月华于2011年9月13日去世，其生前将该房屋处置给四原告所有。原告古宏英系苏月华的女儿，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系苏月华的外孙。在实施征迁过程中，征地单位分别制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》《马鞍山市征迁住房货币化安置（产权调换）备案表》，对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。2012年年初，被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区人民政府非法将上述房屋拆除，侵犯了其合法财产权，故提起诉讼，请求人民法院判令马鞍山市花山区人民政府赔偿房屋损失、装潢损失、房租损失共计282.7680万元；房屋内物品损失共计10万元，主要包括衣物、家具、家电、手机等5万元；实木雕花床5万元。马鞍山市中级人民法院判决驳回原告沙明保等四人的赔偿请求。后原告上诉至安徽省高级人民法院。
律师解读
本案系因房屋强制拆除引发的行政赔偿案件，根据《国家赔偿法》及司法解释的规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。安徽省马鞍山市中级人民法院已另案确认马鞍山市花山区人民政府强制拆除沙明保房屋的行为违法，双方均未上诉，该案已发生法律效力。故本案中，人民法院要对当事人之间的行政赔偿争议进行审查，就要全面审查马鞍山市花山区政府的强制拆除行为对沙明保等人的合法财产权益造成损失的情况。针对沙明保提出的房屋及装潢损失、房屋内物品损失的赔偿请求，一审法院以其无证据证明损失为由，驳回了沙明保等人的赔偿请求。二审法院认为，对涉及当事人没有自愿主动交出土地的集体土地征收案件，马鞍山市花山区人民政府的土地行政主管部门未作出责令交出土地决定且未申请人民法院强制执行的情况下，即自行组织拆除沙明保房屋，系违法强拆。双方对因违法强拆导致房屋及房屋内物品损失的数额产生巨大差异，并且房屋已被拆除财物损失殆尽，双方均无法提供有效证据证明各自主张。最终人民法院结合当事人的主张及相关证据，遵循社会公平正义原则，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，改判马鞍山市花山区人民政府赔偿沙明保等人房屋内物品损失8万元。
《行政诉讼法》第三十八条第二款仅对行政赔偿案件的举证责任作了原则性的分配，但在司法实践中往往会出现这种情况：一方面因为行政机关违法强拆，特别是野蛮强拆、夜间强拆，导致原告无法对房屋内物品损失情况举证；另一方面行政机关在强拆过程中没有依法对房屋内物品登记保全、未制作物品清单交由原告签字确认等，行政机关也无法对房屋内物品损失情况进行举证。对此法律、法规及司法解释均无具体规定，各地裁判标准不一，裁判结果不一，有损司法公信力。鉴于此，最高人民法院发布的本起指导案例明确了裁判规则，一是合理地分配了举证责任，解决了诉讼实践中的一个难题；二是防止当事人漫天要价，对其赔偿请求进行了符合公平、合乎常理的认定；三是警示行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆，否则要承担举证不能的法律责任，具有较强的典型意义和指导价值。
该指导案例的裁判要点确认：在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求，应当予以支持。该指导案例确定的裁判要点主要涉及原、被告双方对违法强制拆除所造成的损失均无法举证时，人民法院在分配举证责任、确定赔偿范围、赔偿数额等方面应考虑的因素及应把握的裁判原则。
一、举证责任分配
《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。该条款主要涉及行政赔偿、补偿案件中，对原被告举证责任如何分配问题。该指导案例在适用该条款时有以下几个问题需要说明：
一是关于原告的举证责任。具体到本案，沙明保因马鞍山市花山区人民政府强制拆除其房屋的行为被确认违法提起行政赔偿之诉，其对房屋内家具、家电、手机、实木雕花床等提出了具体的赔偿请求。在一般情况下，沙明保应当对其主张的上述财产损失提供证据，如果其无法提供证据或其提供的证据无法证明其财产损失的，就要承担败诉的后果。本案中，沙明保提供的基本证据能够证明马鞍山市花山区政府对其房屋组织实施拆除的行为，直接导致其房屋内物品损失殆尽。由于该拆除行为导致沙明保等人对房屋内财产损失价值客观上举证不能，这时相应的举证责任即转移至被告。
二是关于被告的举证责任。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。如前所述，在行政赔偿诉讼中，原告应当对存在损失的事实及具体的损失金额承担举证责任，但如果由于行政机关未依法进行财产登记、以公证等方式留存证据导致原告对灭失的财产无法举证，且原告能够提供初步证据证明有财产损失的情况下，举证责任即转移至被告，被告应当对其强制拆除行为没有造成相应的损失承担举证责任，并承担举证不能的后果。这种特殊的举证责任不仅充分保障原告的合法权益，同时也警醒行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆。
本案中，马鞍山市花山区政府在组织实施强制拆除过程中，既未制作物品清单，又未委托公证部门对房屋内物品公证并登记，房屋拆除后也未能说明房屋内物品的去向，导致沙明保对房屋内物品损失客观上举证不能。沙明保提供了初步证据证明其有财产损失，并提出了具体的赔偿请求，此时举证责任转移至马鞍山市花山区政府。但马鞍山市花山区政府既没有提供证据证明其强制拆除行为没有对沙明保造成财产损失，也没有对沙明保提出的赔偿请求提供反证，其应当承担举证不能带来的法律后果。
二、赔偿范围认定
针对沙明保提出的关于涉案土地、房屋的价值及装饰、装潢损失问题，根据《土地管理法》第四十八条第二款的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中包括对地上附着物的补偿。沙明保主张的房屋及装饰、装潢损失，属于土地征收补偿的范畴，依法应由征地实施单位进行补偿安置。且就涉案房屋相关权利人已与征地实施单位达成补偿安置协议并履行完毕，因此该部分损失，人民法院未予支持。需要说明的是，如原告在起诉时提出行政赔偿请求，人民法院经审理认为属于行政补偿问题，应当向原告释明，要求其变更诉讼请求。原告坚持不变更，如果补偿与赔偿的标的并无实质区别且尚未协商解决的，为实质性化解行政争议，人民法院也可以根据原告提出的行政赔偿事实，就补偿问题作出实体判决。
三、赔偿数额认定
本案审理的难点在于，在原、被告双方都举证困难的情况下，人民法院对房屋内物品损失的赔偿数额如何确定？在法律没有明确规定的情况下，实践中，要靠法官综合全案的证据酌情确定。酌定是法官的自由裁量权，但也不能毫无道理和依据地行使酌定裁量的权利。酌定的前提，应该是对证据的充分分析与认定。从本案的审理情况看，沙明保主张房屋内物品损失5万元，包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且马鞍山市花区人民政府亦未提供证据证明上述物品不存在，故对上述5万元房屋内物品损失，人民法院予以确认。沙明保主张实木雕花床价值为5万元，已经超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何区别等，但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，综合酌定该实木雕花床的价值为3万元。这样既保护了当事人的合法权益，也防止当事人漫天要价，在符合社会经验和生活逻辑的前提下对其赔偿请求进行了符合公平、合乎常理的认定。