政府信息公开答复中的“非本机关”

作者按
笔者认为，在政府信息公开的各种答复中，“非本机关”这种答复类型应该是难度相对较低的一种。但是，在日常工作中，又常常被问到各种关于“非本机关”答复的问题。笔者发现行政机关对“非本机关”的理解还存在着诸多误区。故笔者仅以此文，澄清对“非本机关”的认识误区，提示行政机关以“非本机关”答复申请人时应注意的事项。
一、“非本机关”答复的适用
《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。据此，“非本机关”实际上是针对申请人申请获取的政府信息“不属于本行政机关公开”时的一种告知方式。
根据上述分析可知，行政机关答复申请人“非本机关”应同时具备以下两个前提：
申请人申请获取的信息应符合《政府信息公开条例》第二条对“政府信息”的定义；
申请人申请获取的政府信息不是受理机关在履行行政管理职责过程中制作、获取和保存的信息。也就是说，“非本机关”的答复适用于政府信息应由受理机关以外的其他行政机关公开的情况。
二、“非本机关”答复中存在的误区
实践中对“非本机关”的误解主要有以下三种情况：
（一）将“非本机关”的适用范围扩大到“非政府信息”
“非政府信息”是政府信息公开答复中一种特殊的排除适用的类型，而实践中行政机关的工作人员常常将“非本机关”扩大适用到“非政府信息”领域，认为只要不是本机关公开的都是“非本机关”，而对于申请人申请获取的信息是否为政府信息则不进行甄别，导致答复结论的错误。
例如，申请人申请获取的信息为“以A公司为主体签订的委托服务合同”，答复结果应是“非政府信息”，而不是“非本机关”。
（二）将“非本机关”的适用范围扩大到“应由特别法调整的信息”
根据“特别法优于一般法”原则，在政府信息公开领域，并非所有政府信息的公开均由《政府信息公开条例》调整。针对特别法已经有明确规定获取途径的，应适用特别法。
例如，“档案信息”、“不动产登记信息”的公开分别由《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国不动产登记条例》等法律、法规调整。
而“非本机关”的答复应以申请人申请获取的信息，属于《政府信息公开条例》调整为前提，如信息由其他特别法调整，受理机关应告知申请人按照相关法律、法规的规定办理。
例如，申请人申请获取的信息已由受理机关或者其他行政机关移交国家档案馆，受理机关准确的答复应是告知申请人按照档案管理的法律、行政法规和国家有关规定申请获取，而不应答复“非本机关”。
（三）将“非本机关”的适用范围缩小到“非本工作机构”
行政机关在进行“非本机关”答复时首先应明确“本机关”的范围。“本机关”是指受理政府信息公开申请的行政机关。而行政机关是能够以自己的名义实施行政管理活动并对其行为后果独立承担法律责任的组织。
行政机关与其组成部分各工作机构之间的差异在于，行政机关的工作机构不能以其自己的名义实施行政管理活动，且不能对后果独立承担法律责任。若将“本机关”错误的理解为负责政府信息公开的“本工作机构”，就会出现本应由受理机关公开的信息被排除在其公开范围之外。
例如：工商行政管理机关分别由不同的工作机构负责政府信息公开和行政处罚工作，当申请人申请公开某工商行政管理机关作出的行政处罚决定时，该工商行政管理机关不能因信息的制作机构和公开机构的分离而答复“非本机关”。
三、“非本机关”答复应把握的关键点
行政机关进行“非本机关”答复时，应把握的关键点是“行政管理职责”。
首先，受理机关要确认的是，申请人申请获取的信息应属于行政机关履行行政管理职责时制作、获取和保存的信息。这里的行政机关包括受理机关以及受理机关以外的其他行政机关。
然后，受理机关再确认申请人申请获取的信息是否是本机关履行行政管理职责过程中形成的，进而判定是否能够答复“非本机关”。
当然，实践中的情况是错综复杂的，进行“职责”判定后，根据不同的结论可能答复“非政府信息”；还可能因信息受特别法调整而告知申请人按照其他法律、法规的规定申请获取；抑或是因存在法定不予公开事由而不公开；或者经过查找告知申请人“政府信息不存在”；或者向申请人公开其申请获取的信息。
总之，仍需行政机关结合信息的判断及查找情况，根据《政府信息公开条例》的有关规定做出相应的答复。